如何理解国资监管体制要以管资本为主
如何理解国资监管体制要以管资本为主
文 · 郑东华
国务院国资委研究中心副主任、研究员
《国资报告》杂志2024年第1期
党的十八届三中全会提出“以管资本为主加强国有资产监管”以后，《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》相继出台，国务院国资委也印发了以管资本为主转变监管职能的方案及实施意见。如何理解国资监管体制要以管资本为主？这涉及国资监管如何加强和优化等方向性问题。鉴于实践中对“以管资本为主”仍有一些不清晰的认识，本文结合完善国资监管体制、做强做优做大国有资本和国有企业作一些探讨。
以管资本为主需要把握好资本、资产和企业的辩证关系
（一）资本是自然属性和社会属性的有机统一
资本是具有“聚合”功能的生产要素，最初表现为一定数量的货币，在资本循环过程中依次表现为货币资本、生产资本和商品资本，即转化为劳动力和生产资料。马克思曾经把资本生产作为资本主义的特有现象，但社会主义国家建立后，列宁等人作过深入探索，逐渐认识到在农民占多数的生产力相对落后的国家建设社会主义，必须要重视和发展商品生产。改革开放以后，我们党破除所有制问题上的传统观念束缚，认为资本作为重要生产要素，是市场配置资源的工具，是发展经济的方式和手段，社会主义国家也可以利用各类资本推动经济社会发展，进一步深化了对资本作为生产要素的自然属性的认识。
在社会主义市场经济条件下，国有资本反映的是国家代表全体劳动者对国有单位劳动者创造的剩余价值的部分占有关系，集体资本反映的是劳动者集体对集体单位劳动者创造的剩余价值的部分占有关系。国家和集体占有的部分剩余价值最终又通过转移支付等方式回归劳动者，平抑收入差距、推进共同富裕。
从资本的本质和内涵上理解“以管资本为主”，就是要增强资本权益意识、价值创造意识、收益分配意识，增强国有资本服务国家战略的功能。
（二）资本、资产和企业不可人为地割裂开来
从会计角度看，资产包括所有者权益和负债，而所有者权益包括所有者投入的资本、其他综合收益以及留存收益等，说明资本只是资产的一部分，除非股东增资，股东的资本量一般不会发生变化。但资产量则不同，因为资产会随着收益和债务的变化而变化。企业是资本或资产的组织形式。资本所有者采取什么样的资本或资产组织形式，往往是根据企业资产规模、市场竞争程度等因素，在综合平衡经营风险和收益后作出选择。人为拆分资本、资产和企业的关系是违反企业发展规律的。在资本运动中，不仅权益资本在运动，债务资本也作为职能资本参与运动；不仅原有资本在运动，在扩大再生产条件下，剩余价值中除了用于消费之外的追加资本也在运动。从这个意义上说，资本运动就是资产运动。为了提高资本或者资产运动的效率、平衡资本收益与经营风险，就必须采取恰当的资本组织形式——企业。如果人为地把资本与资产拆开，就没有看到现代企业中权益资本和债务资本的密切关系，从而把企业发展局限在仅仅依靠权益资本；就没有看到剩余价值转化为追加资本，从而把企业发展仅仅局限在简单再生产。如果人为地把资本、资产与企业分开，就没有看到资本、资产运动效率的提高有赖于资本组织形式的改革完善，就会削弱企业活力。
以管资本为主就要对国资监管体制作出根本性改变
（一）随着中国特色现代企业制度普遍建立，出资人管企业的条件发生变化
在计划经济时期，管企业严格来说是政府行为，政府直接管理国有企业的生产经营和人事安排；在社会主义市场经济时期，履行公共管理职能的政府部门负责全部企业涉及的工商、税务、环保等事务管理，也可以看作在某些领域“管企业”。在全民所有制工业企业中，出资人管企业与管资本、管资产大体是一致的，因为所有权与经营权并未分离，企业法人权益还没有从所有者权益中分离出来，也没有其他的投资主体。管资本、管资产则是出资人行使股东（所有者）权益的行为，即出资人按照产权关系行使参与企业重大决策、选择经营管理者、享有资本收益等股东权益，并以认缴的出资额为限对债权人承担债务责任。当出资人不止一个时，其中一个出资人例如大股东管企业就侵犯了公司法赋予其他出资人的权益，除非得到其他出资人的授权。国有全资公司也是如此，不同的国有股东是不同的法人实体和利益主体。即使是在国有独资公司中，出资人直接管理企业也不具备条件，《公司法》规定了委托人与代理人的权责，明确了出资人与企业法人之间的界限。同时，由于现代企业资产规模越来越大，生产经营变得越来越复杂，经营管理成为专业性极强的工作，国有独资公司的出资人也无法直接管理企业。在这种情况下，无论是履行出资人职责的企业国有资产管理机构，还是政府部门，如果直接插手企业日常经营事务，就会模糊政府、出资人与企业法人的权责边界，打破与代理人的“契约”，导致企业法人权益不完整、市场主体地位不落实、国有资产保值增值责任不清晰。
（二）国资监管机构刀刃向内，以管资本为主进行自我革命
2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”。2015年《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》对以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变作出部署，要求国有资产监管机构重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，以管资本为主转变国有资产监管机构职能、改革国有资本授权经营体制、推动国有资本合理流动优化配置、推进经营性国有资产集中统一监管。
2019年，国务院国资委印发了《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》，系统阐述了以管资本为主完善国资监管体制的方案。针对国有资产监管越位、缺位、错位等问题，提出“四个转向”：转变监管理念，从对企业的直接管理转向更加强调基于出资关系的监管；调整监管重点，从关注企业个体发展转向更加注重国有资本整体功能；改进监管方式，从习惯于行政化管理转向更多运用市场化法治化手段；优化监管导向，从关注规模速度转向更加注重提升质量效益。同时，充实完善管资本的内容，提出“五个聚焦”：聚焦优化国有资本配置，管好资本布局；聚焦增强国有企业活力，管好资本运作；聚焦提高国有资本回报，管好资本收益；聚焦防止国有资产流失，管好资本安全；聚焦加强党的领导，管好国有企业党的建设。还提出了实行清单管理、通过法人治理结构履职、分类授权放权、加强事中事后监管等优化管资本的具体方式和手段。经过深入实践，特别是通过实施国企改革三年行动，以管资本为主的国资监管体制更加成熟定型。
以管资本为主必须尊重和维护出资人及企业法人权益
（一）以管资本为主加强国有资产监管，应充分落实出资人权益和企业法人权益
“以管资本为主”提出后，由于相关各方对于“管资本”含义的不同理解，实践中出现了一些新的困惑和“九龙治水”现象。在一定程度上，企业又开始应对多头管理、多元目标问题，保值增值的责任反而显得淡化了。从深化改革的方向看，当前重要的是切实维护所有者权益，维护企业作为经营主体依法享有的各项权利，正确处理好政府、市场与企业的关系。履行公共管理职能的政府部门除依法履行好行政监管职能外，应减少以至消除对企业所有者权益和企业经营行为的干预，使中国特色现代国有企业制度更加健全，使国有企业成为所有者权益和法人权益完整的真正的经营主体。
（二）应当突出发展这个第一要务，加快完善“国企敢干”的制度环境
经过多年改革，国有企业总体上已经脱胎换骨，成为现代新型国有企业。在基础已经打好、使命任务重大的情况下，今后应当更加突出发展这个第一要务，在发展中发现不适应、不完善之处继续深化改革。国有企业要发展，就必须激发人的活力；国企敢干，关键是人要敢干，特别是企业家作为企业的带头人要敢干。应当加快完善“国企敢干”的制度环境，如果国企不敢干，那就要反思为什么不敢干，再有针对性地解决制约敢干的问题。
以管资本为主应当加快构建集中统一监管的大监管格局
（一）政企不分、政资不分是一个历史遗留问题
1992年党的十四大就已提出“实行政企分开，落实企业自主权”，之后国有企业改革的实践已经反复证明“政企分开”的原则是正确的。当前，全国省级层面经营性国有资产由企业国有资产监管机构集中统一监管的任务基本完成，但在有些层面，部分行政部门同时履行企业国有资产出资人职责、政企不分的历史遗留问题尚未彻底解决。从理论层面看，实行经营性国有资产集中统一监管，实质上是提高资本的集中度，使出资人能够快速地集中和整合相关产业资本，在全国甚至全球范围内优化配置，组建和培育大型产业集团，打破某些产业小、散、乱、弱的分布格局。
（二）经营性国有资产集中统一监管是大势所趋
国有资本、国有资产发展壮大与市场发育程度、企业国有资产管理体制完善程度都密切相关。市场是商品交换关系的总和，商品交换表现为供需关系，供需关系从低级到高级演变的过程就是市场发育程度越来越高的过程。随着供给侧和需求侧结构变化及其相互关系水平的提高，市场发育程度就会越来越高，从产品市场到要素市场越来越发达，企业发展的空间也就越来越大。从这个角度反观国有企业发展和国有资产监管会发现，一开始政企不分状态下可以办到的事情，到了供需关系升级、国有企业三年脱困目标基本实现后，就必须建立更加专业的专职机构来履行企业国有资产出资人职责了。各级企业国有资产监管机构的建立，是国有企业改革进程中的一个里程碑。“国有企业产权不清晰”“国有企业搞不好”的质疑声随着国企改革的成功实践渐渐消失。当前，专业化、体系化、法治化的国有资产监管体制更加成熟定型，中国特色现代企业制度不断完善，我们应当抓住机遇、乘势前行，与加快建设全国统一大市场相辅相成，加快构建经营性国有资产集中统一监管的大监管格局。
以管资本为主的根本目的是做强做优做大国有资本和国有企业
（一）增强核心功能，加快国有经济布局优化和结构调整
在推动实施经营性国有资产集中统一监管的同时，从整体上运作配置国有资本、优化调整国有经济布局结构十分必要。
在历史上，“分级监管”有利于落实各级政府所属企业国有资产监管机构的职责，有利于培育发展各省市等地方国有企业，保障地方经济利益。但随着企业资产规模越来越大、经营范围越来越广、国内市场越来越饱和，国有资本在中央和地方重复布局、重复建设、同质化竞争、产能过剩的问题越来越突出，造成了国有资本、国有资产的浪费。而在服务于国家战略的核心功能领域，虽然近年来发展速度很快，但国有资本的集中度远远不够。另外，由于缺乏整体上的统一规划和协调，从全国国有企业来看，产业分布领域就显得较为宽泛，在中央企业和部分地方国有企业大力开展专业化整合的同时，国有资本在部分地方特别是地市、县的配置却大多分布于产业链价值链低端，小、散、弱问题突出，不利于有限的国有资本从整体上高效运作并向战略性新兴产业等核心功能集中，也不利于与民营企业形成优势互补的产业格局。进一步深化国资国企改革，要在照顾地方经济利益的前提下，通过央地联合重组、股权合作、无偿划转等方式，条件成熟的地方可以采取省级监管向下延伸、全省集中统一监管方式，下大力气解决国有资本重复布局、同质化竞争和产业结构调整问题。
（二）提高核心竞争力，加快做强做优做大国有企业
企业竞争力是企业基于价值生产（创造）和价值流通（实现）形成的对其他企业的比较优势。提高企业核心竞争力需要在技术、人才、产品、品牌等方面下功夫。在激烈的竞争大潮中，那些治理稳健的企业，往往是经营发展的“常青树”，那些治理结构不健全或治理机制运作不顺畅的企业，往往是抗风险能力最弱的。因此，现代大型企业必须要有相配套的现代公司治理，这是企业核心竞争力的“地基”。做强做优做大国有企业，提高核心竞争力，不但要重视技术、人才、产品、品牌等，还必须筑牢现代公司治理基础。
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