PPP新机制进入全面推进阶段 政府资金如何支持成关键
经过半年的制度搭建后，PPP（政府和社会资本合作）新机制的政策框架已基本建立，国家发改委近日宣布PPP新机制进入全面推进阶段。
PPP新机制与此前PPP制度有很大差别，核心在于全部采用特许经营模式，聚焦使用者付费，不额外新增地方财政未来支出责任。
多位PPP专家告诉第一财经，新PPP机制全面推进仍面临一些挑战。比如，各方能否全面正确理解新PPP制度相关政策，以及实操中相关政策有待进一步明晰，包括对PPP项目相关政府投资支持或运营补贴细则待明晰。再比如，新PPP项目靠使用者付费覆盖本息且有一定回报的项目较少，如何激发投资者参与，并平衡好国企和民企参与新PPP项目间的关系等。
近期国家发改委多次解答PPP新机制相关重点难点共性问题，并计划组织各地尽快推出一批符合PPP新机制要求的项目，最大程度鼓励民营企业参与，充分激发民间投资活力，巩固好民间投资增长态势。
政府支持是影响项目能否落地的核心
为了提升公共服务的供给质量和效率，2014年官方推广PPP模式，此后几年PPP项目出现“野蛮式”增长，虽然在一定程度上改善公共服务，拉动有效投资，但也暴露出一系列问题，比如部分PPP项目支出责任“固化”，政府实质上兜底项目风险，而PPP项目大干快上加剧财政中长期支出压力。另外，PPP项目还存在适用范围“泛化”，“重建设、轻运营”，部分不合规项目新增隐性债务等问题。
为此2017年开始，相关部门强化PPP监管，不少不合规的PPP项目被清理，PPP进入规范发展期。2023年11月，国务院办公厅转发国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（下称“PPP新机制意见”），将PPP模式范围缩窄至基于使用者付费特许经营模式。PPP回报机制也聚焦使用者付费，即PPP项目经营收入须能覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任。
为落实上述PPP新机制意见，国家发改委等六部门近期公布了修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（下称《基建特许经营办法》），国家发改委还印发了《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》等文件，并上线全国政府和社会资本合作项目信息系统。
近期召开的全国发展改革系统动员推进PPP新机制视频会上称，PPP新机制的政策框架已基本建立，新机制已进入全面推进阶段。
PPP专家、北京市惠诚律师事务所高级合伙人薛起堂告诉第一财经，PPP新机制出台后，面临的最核心问题，是如何让基于使用者付费的PPP项目做到项目经营收益覆盖建设投资和运营成本且有利润。
“从实践中来看，如果政府一分钱不补贴，很多使用者付费项目仅依靠经营收入很难覆盖企业前期投入。因此客观来说真正适合PPP 新机制的项目比较少，项目真正推广最终还需要政府合理补贴或投资支持。”薛起堂说。
事实上，PPP新机制并未完全封堵项目的政府补贴和投资支持，而重在规范。
根据上述PPP新机制意见，政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。
一位参与过上述推进PPP新机制视频会的人士告诉第一财经，PPP新机制虽然聚焦使用者付费，但同时允许政府给予政府投资支持和运营补贴。但到底该怎么补助，具体口径未明确。从项目实际看，项目大多数需要政府给予支持，这是影响项目能否落地的核心和关键。
近期《基建特许经营办法》等重磅新规出台，各方也在学习领会，对于一些具体条款各方也热烈讨论。
国家发改委投资研究所研究员吴亚平告诉第一财经，建议进一步加强PPP新机制宣讲解读，全面完整传递政策意图，准确解释新机制中新要求新概念的含义，帮助地方政府和社会资本特别是民营企业“少走弯路”，特别是“不犯错误”。建议省级政府可以建立PPP新机制的技术援助机制，帮助市县政府“答疑解惑”，对市县具体特许经营项目实施中的重大问题提出建设性建议或意见。
上述推进PPP新机制视频会上，国家发改委就各地反映的PPP新机制推进过程中面临的30个重点难点共性问题逐一进行解答。
理念转变有挑战
PPP新机制落地更大的挑战，在于发展理念的转变，即激发民间投资活力，提高公共服务的效率与质量，而非简单融资。
PPP专家、E20环境平台执行合伙人薛涛告诉第一财经，上一轮PPP实施中出现了重工程、轻运营的投资效率降低，和过度融资造成普遍性的隐性债务风险的提升等问题。而随着时代大背景转变，PPP新机制控制隐性负债本身是“表”，基础设施建设管理需要全面转入提质增效阶段才是“里”。
“比如PPP新机制虽然不承诺保底量或保底收益率，但承诺了排他性，即给予一定垄断权。这就使得做PPP项目企业需要跟政府一样，去预测一个区域实际业务量，科学合理而非过度贪大求全建设相关项目，这样就避免了资源浪费和扩大政府债务。另外PPP新机制聚焦使用者付费也会倒逼价格机制改革，加快价格市场化改革。”薛涛说。
明树数据CEO肖光睿告诉第一财经，PPP新机制强调使用者付费、民间资本参与和不增加政府财政支出前提下的项目创新，有望从根本上改善基础设施和公共服务领域投资机制，推动公共产品和服务市场化价费机制形成。
肖光睿表示，PPP新机制大幅提升了按传统思路“项目包装”的难度，短期内符合条件的项目数量相对有限，但会倒逼项目质量的提升，允许特许经营期延长和鼓励项目创新提升收益，并坚决遏制财政额外支出，将从根源上改变“政府凭冲动上项目，后期债务不可持续；企业靠关系拿项目，最后又不得不讨债撕破脸”的恶性循环，促使各方将注意力回归到项目收益本身。
薛涛表示，中国社会已经到了提质增效新阶段，在PPP新模式下，与其抱怨不如提升自己能力，比如企业需求、风险预测能力、抗风险能力等，从之前轻运营到重运营再到重经营，通过创新和技术进步等找到增量收益。