原标题：法治面 | 5年受理超90万件，“民告官”为何上诉申诉率高？

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界面新闻记者 | 吕雅萱

界面新闻编辑 | 翟瑞民

2023年8月23日，最高人民法院发布《关于行政案件上诉率高、申诉率高问题的调研报告》（下称《报告》）指出，近5年来，相比民事案件和刑事案件，行政案件上诉率高、申诉率高的问题长期持续存在，且还有上升态势。

行政案件俗称“民告官”，是指公民、法人或者其他组织认为国家行政机关的行政行为违法或不当，侵犯其合法权益时，依照行政诉讼法规定程序提出起诉，由人民法院立案处理的行政争议案件。

《报告》介绍，2018年至2022年，全国法院共计受理行政上诉案件73.6万件、申诉案件17.8万件。排名靠前的案由分别为“行政强制”“行政征收、征用及补偿”“行政处罚”“行政赔偿”“行政确认”“行政登记”。以所涉行政管理领域统计，2018年至2022年上诉案件、申诉案件排名靠前的行政管理领域分别为“城建”“资源”“公安”“劳动、社会保障”“乡政府”。

上诉申诉率高原因何在？

《报告》分析，行政案件上诉率高、申诉率高的首要原因是，部分行政审判干警未能牢固树立能动司法理念，对公正与效率的理解不到位，机械审判、就案办案的情形时有发生，实质化解行政争议的意识不强。

其次，还有行政审判体制机制方面的原因。部分法院在立案阶段未能针对起诉条件进行合理甄别，使得较大数量不符合起诉条件的行政争议进入诉讼程序。部分领域执法与司法标准不统一，导致当事人质疑裁判结果的公正性。原有考核机制更加侧重于结案量和结案率，对实质化解行政争议的“指挥棒”作用不明显等。

再者还有当事人自身因素。报告称，少数地区仍然不同程度存在地方不当干预。部分行政机关对协调化解行政争议的积极性不高，更愿由法院作出裁判，而在法院判决败诉后又多选择上诉、申诉。行政机关“一把手”出庭应诉率低、负责人“出庭不出声”现象较为普遍。少数原告因诉讼结果未达预期，转而对关联行为反复、大量提起行政诉讼。另外还有行政诉讼自身制度因素等。

多位行政律师结合个人办案经验对界面新闻表示，行政案件上诉率、申诉率高的现象在司法实践中确实长期存在。

北京在明律师事务所律师李鹏霞对界面新闻表示，在征地拆迁类案件中，普通群众跟行政机关最终走到行政诉讼这一步，说明二者之间的矛盾已经升级到很难调解的地步。而上诉率、申诉率双高，说明一审法院并没有做到案结事了，行政争议并没有得到实质化解，才会导致二审、再审的发生。

以行政案件领域矛盾激烈的房屋征收案件为例，李鹏霞举例，江苏徐州曾发生一起拆迁案件，因为补偿没有达成一致，征收方把当事人的房屋予以拆除。被拆迁房屋周边二手房的交易价格在6000元/平以上，但征收方给被拆迁人的补偿标准为3200元/平，并且将被拆迁人一半以上的房屋定性为违法建筑，仅按照600元/平补偿。最后，法院也按照征收方给出的方案进行了判决，“这种情况下，就算被拆迁人拿到了赔偿款，矛盾也还是没有解决，被拆迁人可能认为赔偿没有达到预期，政府机关也有可能继续不配合执行赔偿，继而双方选择上诉和申诉。”她说。

针对行政案件审判过程中的“棘手”现象，北京才良律师事务所律师王才亮对界面新闻介绍，根本原因还是在于某些地方政府对司法领域的不当介入，法院在办理中不能依法独立裁判行政案件。

“行政权没有司法监督的情况下，会助长部分政府部门滥用职权，引发行政案件进一步增多，形成恶性循环。”王才亮说。

对此，2014年完成修改的行政诉讼法明确，政府不得干预、阻碍人民法院受理行政案件，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。

此后，多地颁布行政应诉意见规定，严禁各地各部门借促进经济发展、维护社会稳定等名义，明示或者暗示人民法院不受理依法应当受理的行政案件，或者对依法应当判决行政机关败诉的行政案件不判决行政机关败诉；同时，严禁以开协调会、发文件或者口头要求等任何形式，干预人民法院依法受理、审理行政案件。

《报告》指出，应加快优化府院联动顶层设计，加强与被诉行政机关的沟通，引导其依法行使诉讼权利、积极履行诉讼义务、正确认识裁判结果。

如何解决“民告官”困境？

界面新闻注意到，2021年11月，最高法曾公布司法解释，将原本由中级法院审理的四类“民告官”案件下放至基层法院审理，同时把本应该由最高法审理的再审案件降格到省级高院审理，并在2022年拟通过修改行政诉讼法固化上述做法。

但是，行政诉讼法拟作出的相关修改引发较大争议。有意见认为，“民告官”类行政诉讼案件，同级管辖往往容易遭遇立案难、不公正审判，这增加了作为原告一方的胜诉难度，且变相剥夺了普通群众向最高法申请再审的权益，是不担当不作为的体现。

对此，2023年8月21日，十四届全国人大常委会第十次委员长会议审议通过了全国人大宪法和法律委员会关于终止审议行政诉讼法修正草案的报告。

为了降低行政案件的上诉率和申诉率，《报告》提出6点建议，其中第1、3和4条均指向案件办理过程中要运用能动司法、调解、和解功能。另外其建议，应强化立案阶段对起诉条件的审查和释明引导，树立依法“判到位”理念，依法作出明确具体、有利于实质化解行政争议的裁判等。《报告》还表示，应完善行政案件考评机制、加强诉源治理、完善行政诉讼体制机制、积极构建工作合力。

根据亲身办案经历，李鹏霞表示，在行政案件中，法庭目前并没有真正做好庭前调解工作，只是较为程序化地告知双方，“一般没有在开庭前调解好的案件，法官都是简单询问一下是否愿意调解，就没有了后续”。她认为，法院应该发挥自身在处理行政案件中的调解作用，对诉争双方尤其是行政机关晓以利弊，比如行政机关一旦败诉，会对其信誉度、权威性造成负面影响，实质性地去化解纠纷，尽量避免让矛盾双方进入司法审判程序。

但王才亮并不认同在行政案件中过分强调调解观念。在他看来，调解只是表面上降低了行政案件数量，但是否真正解决了案件背后的实质问题，需要打一个问号，在他看来，一些情况下的调解甚至会模糊实质问题。

从实际情况来看，他表示，行政机关对调解行政争议的积极性并不高，更愿意由法院作出裁判，而在败诉后又多选择上诉和申诉。他认为，一定程度上这也反映出政府打行政官司的态度。

王才亮认为，降低行政案件数量的根本方法是用有信服力的行政审判来支撑，发现一起认真处理一起，不回避真问题，尽最大努力公正判决，从根源上减少政府违法行政行为。

同时他强调，要树立典型行政案例起到示范作用，对遭受压力去化解行政争议、敢判政府败诉的行政法官予以支持和表扬。

律师指出，在全面推进依法治国进程中，司法机关和行政机关应该发挥联动而非对抗作用，走出当下行政案件办理中“拳头打在棉花上，有力使不出”的法律困境。