推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。

这是二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）中，明确写下的内容。

《决定》在阐述“完善城乡融合发展体制机制”时，旗帜鲜明地提出，要促进城乡要素平等交换、双向流动……保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。

▲江苏镇江某建筑工地，一名外来务工人员展示志愿者为他写的“福”字。图据视觉中国

那么，推动城乡融合、加快农业转移人口市民化的现实意义有哪些？农业迁移人口同迁入地户籍人口享有同等权利的落实情况如何？保障进城农民的土地权益的托底价值体现在哪些方面？

近日，红星新闻记者邀请到中国区域科学协会副理事长、研究员冯奎和中国人民大学农业与农村发展学院教授汪三贵，对此进行深入解读。

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推动农业转移人口市民化

与乡村振兴相辅相成

《决定》提到加快农业转移人口市民化的多种具体措施。为什么在推动乡村振兴、鼓励人才扎根乡村发展的同时，又要加快农业转移人口市民化，鼓励更多农村人口进入城市呢？

汪三贵认为，实现完全现代化关键点在于农村的现代化，但农村现代化不能单纯依靠农村，而是要城乡融合发展，需要城市向农村投注大量资源支持，也要大量农村人口向城镇转移。

▲中国人民大学农业与农村发展学院教授汪三贵

汪三贵解释，农业的重要性不言而喻，但现代社会发展主要是靠二三产业推动的，农业增加值在GDP中的比重会越来越低，“农业需要的劳动力有限，过多人口会限制农业现代化规模发展，能吸纳更多劳动力的二三产业又更适合在城市发展，人口为更多工作机会流向城市。你会发现越现代化的国家，城市人口越多，城镇化越高，农村人口越少，从事农业人口比例也越低。另一方面，由于人口密度高，在城市提供公共服务、基础设施的效率也更高。”

汪三贵认为，农业转移人口市民化和乡村振兴不仅不矛盾，还是相辅相成的，会一起推动乡村振兴实现。

冯奎提到，农业转移人口市民化是城镇化的核心任务，也是城乡融合的要求。但真正来讲，农业转移人口市民化的最根本意义，是涉及到几亿农民工和他们后代的发展问题。

▲中国区域科学协会副理事长、研究员冯奎

“农业转移人口市民化是经济发展的重要基础性工作。”冯奎说，比如新质生产力发展并不单是高科技，也要用到产业工人。农业转移人口市民化能提供大量较高素质的产业工人，国家应督促有关部门下更大力气来推动农业转移人口市民化，在诸如人地钱挂钩等政策方面要有更大力度和更强针对性。

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城乡要素平等交换、双向流动

是政策层面重要创新

《决定》提到，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。

对此，汪三贵认为，此前农村很多资源被城市低价占用，用于城市发展。比如农村土地被征集变为城市建设用地的过程中，征地价格很低，但土地成为开发区后获得数倍增值，土地增值收益大部分用于城镇发展。这一模式推动城市化发展，但在某种程度上损害农村利益。如今城市现代化发展程度已较高，城乡要素的流动交换中应更多考虑农村利益。

“比如鼓励更多高学历年轻人到农村推动乡村振兴，推动更多流动资金进入农村，建设用地向农村倾斜而不是全部集中到城市。”汪三贵说。

冯奎则强调，此前城乡要素流动更多是“两件事”。讲城镇化时更多强调农业转移人口向城市流动过程中，在城市一端应优化哪些政策；讲乡村振兴时，又强调要创造条件，在乡村更多汇聚人才、土地、资金、信息等要素。《决定》从城乡融合角度，提出城乡要素平等交换、双向流动，在政策层面是重要创新。

冯奎认为，由于城乡壁垒依然不同程度存在，城乡要素平等交换、双向流动还没有全面实现。一方面，部分城市对农业转移人口有门槛限制，另一方面，城市人才入乡激励机制刚刚探索起步，各类人才返乡入乡、服务乡村或者在乡村生活还有较多困难。有一些农村集体经济组织，希望探索外来人才加入机制，但体制机制还有不少不配套之处。

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取消就业地参保户籍限制

有助于农民工实现灵活就业

《决定》提到，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利。此外还提到，全面取消在就业地参保户籍限制。

汪三贵认为，想要推动农业转移人口市民化、促进城乡融合，要让农村人口在城市里面稳住，基本的服务、政策必须跟上。农业转移人口市民化推进遇到的问题，与这些政策没有完全落实有很大关系。

“比如住房方面，廉租房等保障性住房有没有惠及到进城农民？再如教育，这些年新建很多农民工子弟学校，在保障农民工子女受教育上是一大进步，但子弟学校教学质量与本地优质学校有差距，农民工子女想要进入当地优质学校比较困难，这是否符合同等权利标准呢？”汪三贵提出一连串问题。

对于取消在就业地参保户籍限制，冯奎认为，我国是人口流动大国，允许流动人口在就业地参保，社会保障体系才能称为高效、公平、普惠。我国有2亿多农民工，大量农民工在多个城市之间变换工作，工作的连续性差，这一针对性措施有助于农民工实现灵活就业。这个措施，还将帮助农业转移人口在所就业城市获得公平的就业与社会保障，建立起对所就业城市的归属感、安全感，是农业转移人口市民化成色水平极为重要的一项标志。

汪三贵认为，农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，近年来都在推进，取得明显进步，但依然存在落实不彻底的问题。接下来的关键是彻底落实这些政策，让进城农民真正享受城市的各种好处。

▲广东省东莞市，农民工子弟学校的孩子们在校园内体验非物质文化遗产咏春拳。图据视觉中国

冯奎提到，对于绝大多数城市来说，应创造条件争取尽快宣布按常住地登记人口提供基本公共服务，而不是让农业转移人口去申请。虽然这对地方政府基本公共服务的提供能力是一个考验，但在中国式现代化大背景下来看，也是政府职能所系。这样做能解决“半城镇化”“虚假城镇化”问题，城镇化的量与质都将有明显提升。

冯奎还认为，这项工作涉及到“硬建设”和“软服务”，蕴藏着许多内需潜力，或者说为释放内需创造条件，对于稳经济也有明显作用。由于城市常住人口增加将带来财政支出的增加，这对地方是个挑战，因此需要中央与地方共同努力，在配套政策上予以有效支持，系统谋划实施。

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允许农民有时间适应城乡两种生活

托底作用明显

《决定》提到，保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。

对此，冯奎认为，对进城农民各项农村权益的保障，包括土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是对农民的一种负责任的态度——允许农民有较长时间去适应城乡两种生活，自愿作出选择，有利于经济与社会稳定。

汪三贵也认为，这一政策托底作用明显。部分农民进城后不愿意落户，就是担心农村土地权益损失，这条政策给他们吃了一颗“定心丸”，能够减少农业转移人口市民化的阻力。随着各地落实保障进城落户农民合法土地权益的政策，很多地方将出现进城农民既可以享受城市待遇，又能在农村享受土地收益、宅基地权益的现象。

汪三贵提到，虽然对留在农村的农民有些不公平，但这是推动农业转移人口市民化过程中必须经历的一个阶段，任何事情都没有完美解决方案。另一方面，进城落户农民的下一代大概率会留在城市，不会继续享受农村各种土地权益，这种“时间换空间”的办法，对于解决目前推进缓慢的宅基地有偿退出等试点是个很好的解决办法。

冯奎同样注意到，部分进城农民希望最大限度地得到城乡居民两种政策优惠，即所谓骑“双头马”现象。他认为，从个人角度讲这一选择没有问题，但从政策设计来讲会带来资源浪费问题。

冯奎建议，涉及农民的政策底线要清晰明了，有的要上升到法律层面。此外，支持各地在遵守底线基础上，进行各类试点，形成城乡融合各种模式。当然，政策设计要尽量精准化，避免有的地方随意调整城乡常住人口数据以获取各类补贴等漏洞。

红星新闻记者 付垚实习记者 刘亚洲 北京报道

编辑 何先锋 责编 李彬彬