经济观察网 记者 田进 12月初，西安市民政局等四部门联合发布的《老年人患病住院治疗期间子女享受带薪护理时间实施办法（试行）》（下称《办法》）让沉寂已久的“带薪护理假”（下称“护理假”）重回大众视野。

《办法》提出，在父母患病住院治疗期间，独生子女一年内有累计不超过二十天的护理假，非独生子女累计有不超过十天的护理假。职工休护理假期间，用人单位不得扣减职工工资、奖金、津贴等福利待遇。

据经济观察网统计，最近五年，共有二十余省份陆续推出了护理假制度，护理假设定了父母患病住院这一前置条件，假期时长从五天至二十天不等。其中，山西、福建等十余省份明确提出员工休护理假期间，工资福利待遇不变。

首都经济贸易大学劳动经济学院副教授、中国新就业形态研究中心主任张成刚表示，一方面，在老龄化程度不断加深的背景下，老年人的就医需求量不断增加。其中高龄或失能、半失能老人就医时，更需要有人陪护；另一方面，目前公共陪护服务力量不足，市场化陪护质量参差不齐。因此，护理假的制定与推广非常有必要。

只是，多方研究者都不约而同地提到较少企业严格执行这项制度，员工也较少申请护理假，这也让护理假流于形式。上海保华律师事务所合伙人杨杰表示，因护理假而发生的劳动争议案例数量占整体劳动争议数量的比例非常低。当父母生病住院时，更多人会选择休年假或事假去照顾。

张成刚表示，当前劳动者中相当一部分为独生子女，他们在平衡工作和家庭上面临着巨大的压力，因此护理假的必要性也在逐步上升。但是，护理假的推行要尽可能避免“政府请客，企业买单”的情况。如何平衡个人、企业以及劳动者的权益，让护理假能更好地执行落地，仍需政策的进一步完善。

多省热推，但落地难

护理假是一项新兴的假期制度。

2016年5月，《河南省人口与计划生育条例》最早提出独生子女的父母年龄达到60岁并住院时，子女可每年累计申请最多二十天的护理假。

2021年6月，中共中央、国务院发布的《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（下称《决定》）提出，探索设立独生子女父母护理假制度。

随后一年，十余个省份提出设立护理假。

截至目前，共计二十余省份推出护理假制度。其中，河南等十四省份的护理假仅面向独生子女；四川等十一省则针对独生子女、非独生子女推出了不同假期长度的护理假；山西、广东两省未区别对待。

经济观察网统计显示，针对独生子女，八省提出了最多二十天的护理假，十二省提出最多十五天的护理假。

（图片来源：经济观察网根据各省政策整理）

但在护理假政策热的同时，其落地难的状况也值得关注。

杨杰发现，现实中很少有劳动者主动就护理假申请劳动争议仲裁。“究其原因，一方面，部分劳动者并不了解护理假制度；另一方面，劳动者在休假时会有顾虑，他们更关注休病假、年假等，护理假在请假的优先级中往往靠后。”

西安市在发布的《办法》中提到，人社行政执法部门应做好监管，劳动者权益受到侵害时，有渠道反映、投诉。用人单位不支付子女护理期间应享有的工资福利待遇的，由人社部门责令限期给付，拒不执行的，根据相关规定进行处罚。

张成刚说，各地政府部门也很少强制要求企业执行护理假制度，更多是引导企业具备护理假意识。“这相当于政府部门将休护理假的权利交给劳动者，让劳动者和企业进行博弈。如果劳动者博弈力量较大，企业就必须执行护理假制度；如果劳动者放弃这项权利，政府部门也不会主动追究企业是否执行护理假。”

杨杰表示，相较于推行护理假，人社部门需要更全面地考量就业、工资拖欠、社保缴纳等问题。以年休假制度为例，1995年《中华人民共和国劳动法》正式确立了带薪年休假制度，但直到2008年《职工带薪年休假条例》开始实施，年休假制度才逐步落实，至今年休假制度的实际落实情况也较为一般。在这样的背景下，护理假这样一项新兴的假期制度肯定更难强制执行。

“政府请客、企业买单”，成本该谁担

杨杰表示，虽然《决定》针对优化生育提出了多项举措，但护理假是在各地推广最快、最全面的举措之一。深层次的原因是：多地在设立的“带薪护理假”实际是由企业支付成本，而政府部门不需要承担太多。

张成刚表示，任何假期的设定，都必须仔细考量社会收益和企业成本的平衡。如果是提供带薪护理假，企业除了要支付员工工资，还需要额外协调人员接替相关工作，这也可能给企业带来损失。推广护理假，要尽可能避免“政府请客，企业买单”的情况。

张成刚说，目前企业尤其是中小微企业已面临较大的经营压力，如果让企业承担员工休护理假的所有成本，企业必然会面临更大的经营压力。

此前有专家曾呼吁通过定向提供额外补贴或者税收优惠的方式来降低企业成本负担，进而鼓励企业推行护理假。张成刚表示，这样的制度设计会涉及群体公平问题。“比如目前也推行了孕期、产期和哺乳期休假的制度，但并不会因某个企业雇佣更多女员工，就给予企业额外补贴。”

中国老年学和老年医学学会社区居家养老分会副会长郑志刚表示：“短期看，护理假的执行可能会带来企业成本的增加。但如果算宏观层面的账，即护理假在社会层面产生的价值超过企业层面的成本损失，那么护理假就应该严格执行。现代社会‘以人为本’，需要满足人的特定需求。”

郑志刚说，一方面，在老龄化程度不断加深且家庭少子化的背景下，护理假的推行与完善十分必要；另一方面，护理假只是居家养老服务体系的一部分，为保障老人的养老、医疗、陪护需求，其他政策体系也需要完善。

杨杰认为未来需要形成护理假成本的多方共担机制。他表示，赡养照顾老人为子女的法定义务，国家也应通过社会保障制度为老人的养老、就医提供保障。当前企业的经营成本并不低，如果强制执行护理假，相当于要求企业承担本属于子女和社会的责任。但实施护理假是社会发展尤其是老龄化社会的内在需求，未来可以探索建立如生育保险一样的制度，从而让个人与社会来共同承担护理假的成本，这样既有利于家庭照料，也有利于减轻企业压力。

张成刚表示，护理假标准需要进一步完善。例如需要依据老年人的年龄、疾病状态以及需要的陪护等级等因素，来决定护理假的长度，从而让真正有需求的人能规范地休护理假。此外，因国内劳动力市场庞大且复杂，各地经济发展水平不一，由各地探索和执行护理假制度更具可行性。

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