编制和实施政府投资计划，是新发展阶段加强政府投资管理、提高政府投资效益的重要抓手。“十五五”规划纲要和今年政府工作报告均提出，统筹用好各类政府投资，在工作基础较好的地方探索编制全口径政府投资计划。何为全口径政府投资计划？中央为何如此强调？

什么是全口径政府投资计划

早在2016年7月，《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》就提出编制三年滚动政府投资计划，明确计划期内的重大项目，并进一步要求“依据三年滚动政府投资计划及国家宏观调控政策，编制政府投资年度计划，合理安排政府投资”。2019年7月正式施行的《政府投资条例》（以下简称《条例》）以行政法规的形式，再次明确要求编制和实施政府投资年度计划。

石家庄市高铁片区中央绿色体育公园 杨世尧 摄

政府投资年度计划是政府编制的本年度用于固定资产投资的建设预算或资本预算计划。编制和实施政府投资年度计划，是将政府投资资金按年度落实到具体项目的基本方式。

根据《条例》，国务院投资主管部门对其负责安排的政府投资编制政府投资年度计划，国务院其他有关部门则对其负责安排的本行业、本领域的政府投资编制政府投资年度计划。县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府的规定，编制政府投资年度计划。

近年来，一些地区开始试行编制全口径的政府投资计划，但对全口径的理解并不相同。有的地方甚至存在错误理解，比如将非政府投资资金也纳入政府投资计划管理。

如何理解“全口径”？全口径的政府投资计划是指政府在编制政府投资计划时，将各种来源渠道的政府投资资金、投资领域、使用政府投资资金的各类项目，包括政府投资项目和企业投资项目都纳入统一的计划管理体系中，并对政府投资总量、投资方式、投资方向和重点行业领域、投资区域城乡布局、具体项目安排次序进行系统谋划和统筹安排。

坚决防止低效无效投资

各级政府是否都要编制全口径政府投资计划？各个管理政府投资资金的部门是否都要编制各自的政府投资年度计划？这些是现阶段深化政府投资管理体制改革需要回答的重大问题。

总体上，目前我国各级政府投资资金仍处于不同部门分散管理和各自安排资金使用的状况。比如，中央政府层面除国家发展改革委管理中央预算内投资和超长期特别国债资金外，其他部门也或多或少地管理和安排各类财政性专项资金、政府性基金等政府投资资金。

这在实践中无疑存在一个突出问题，即如何有效统筹用好各类政府投资、更好发挥各类政府投资的合力。比如，一个项目可能符合多个渠道的政府投资资金申报要求，如果不同渠道的政府投资资金同时支持该项目，那就属于政府投资资金的重复配置，从而导致其他需要政府资金支持的项目无法获得支持；又如，中央政府投资支持地方项目通常需要地方政府或项目单位配套出资一部分，地方政府投资资金在安排具体项目时，如果不优先用于已经申报了中央政府投资资金的项目，很可能造成该项目建设资金存在缺口。

编制好全口径的政府投资计划，具有重要意义：其一，有助于在总量、行业结构和区域城乡布局上调整优化配置政府投资资金，使得政府投资总规模与财政收支状况相匹配，防止政府投资“超载”，特别是把有限的政府投资真正用于补短板、强弱项、惠民生、保安全的“刀刃上”。

其二，有助于防止不同部门管理和安排的政府投资资金出现重复配置和在不同行业领域“苦乐不均”配置等问题，从而提高政府投资的综合效益，加快改变部分行业领域和区域不平衡、不协调发展状况。

其三，有助于打破部门分割格局和既有部门利益，防止有的部门为了花完本部门管理的政府投资资金而“拼命”安排资金和项目，特别是防止低水平重复建设。

破除阻力，加强协同

编制全口径统一的政府投资计划，意味着既要打破既有政府投资资金管理的部门分工，又要求统一编制的部门对拟纳入政府投资计划的所有项目信息充分了解，并对是否给予政府投资资金支持做出科学合理评判，这需要相应的人力、物力和时间保障，操作上有一定的难度。此外，由于直接涉及不同部门政府投资资金管理的职能分工调整，也难免存在来自其他部门的阻力。

“十五五”规划纲要和2026年政府工作报告都强调“在工作基础较好的地方探索编制全口径政府投资计划”，很大程度上也考虑了相关改革的难度。如何做？

首先，可根据各自管理的政府投资资金总量，编制各部门相关行业领域的政府投资年度计划，再报送投资主管部门汇总和综合平衡；其次，剔除重复配置的政府投资资金项目，统筹部分政府投资资金用于补短板、强弱项、惠民生、保安全等项目；最后，按照“资金跟着项目走”的原则，经过综合平衡后形成全口径的政府投资计划，再交由各部门组织实施相关行业领域的政府投资计划。

此外，充分发挥全口径政府投资计划作用，还须健全部门协同协作机制，对所有使用政府投资资金的项目，加强项目建设和运营管理、事中事后监管，确保项目高质量建设和安全可持续运营，有效防范项目投资风险。

（作者系国家发展改革委投资研究所研究员）

来源：《半月谈》2026年第10期

作者: 吴亚平