在北京，他们的危旧楼为何可以原拆原建？
哪些项目能采用原拆原建的方式需要综合评估，包括住房产权、质量、区位、居民意愿、政府和产权单位资金情况等
文｜《财经》记者 王丽娜
编辑｜苏琦
2023年11月初，老楼外拉起蓝色的围挡，主体建筑被轰然拆除倒下时，孙女士终于可以睡个好觉，心也踏实下来。2年工期之后，2026年孙女士有望搬进原地重建的新居。
70多岁的孙女士，在单位分的临时周转房——马家堡路68号院2号楼的一处十余平方米的房间内，一住就是近40年。后来所在企业破产，这栋建于1977年的筒子楼设施日益老化，且因不满足消防安全要求，存在重大消防安全隐患。
2020年9月，这处老楼迎来“新生”的消息，该楼被初步确定为丰台区危旧楼房改造试点。2021年3月，老楼改造的方案获北京市住建委同意。
北京市丰台区马家堡路68号院2号楼项目，对居民来说并非拆迁，更不是修修补补，而是“原拆原建”，这是北京市丰台区首个危旧楼拆除重建试点项目。所谓“原拆原建”，是拆除老旧楼房，在原址再建新楼的模式，这是老旧居民楼城市更新的尝试。目前，在北京市朝阳区、丰台区、西城区均有“原拆原建”项目落地。
在旧楼拆除前，孙女士生怕原地重建项目“被搅和黄了”，“住户们各有各的想法，（怕）事情办不下来。”孙女士告诉《财经》记者。
最终，老楼原拆原建的方案获居民100%同意，2023年11月，46年的老楼腾空后被拆除，新楼将于2024年3月全面开工。孙女士在马家堡路68号院另找了一间房租住下来，将亲眼见证新楼拔地而起。
老楼新生的契机
在重建后的新居，孙女士将拥有一个独立的卫生间和厨房。
此前，孙女士居住的4层筒子楼，每层楼仅有一个公用卫生间，男女混厕。每层住户近20户，做饭的煤气罐和燃气灶，挤挤挨挨地摆在狭长的楼道走廊里，“人得侧身穿过”。
马家堡路68号院始建于1977年，此前的产权人是北京市革制品厂，其中的2号楼是一栋4层砖混结构筒子楼，多数房间面积为15.7平方米，用作企业职工的临时宿舍。二十世纪80年代，孙女士工作调动到北京市革制品厂，被分到2号楼居住。孙女士一家在此生活，养育孩子。
北京市革制品厂后来破产，2006年马家堡路68号院移交丰台区房屋经营管理服务中心（下称“丰台房管中心”，现在的北京丰台城市更新集团）管理，孙女士在内的73户2号楼居民及周边平房17户，成为公房的承租人。
2024年1月中旬，在马家堡路68号院，《财经》记者见到刚从外面遛弯儿归来的孙女士，她逢人便打招呼，院里的老邻居都是熟人。在2号楼住户里，孙女士属于较高龄的一批，退休后她同时是家委会的成员，对楼里大小事务格外上心。
老楼拆除前，每到一日三餐做饭时间，是孙女士的“紧张时刻”。孙女士说，居民们用煤气罐做饭，楼里又网线电线杂乱，带来的消防安全隐患不容忽视，虽然每层都设置有门长，但到了做饭时间，“楼上楼下我都得盯着看着，看哪有糊味。”
丰台城市更新集团副总经理、丰台区房管中心原副主任杨晨辉，对《财经》记者介绍，2号楼是典型的老旧楼，房屋为非成套住宅，居民迫切要求改善居住条件，其中他们最大的隐忧是安全隐患。楼道公共走廊堆满煤气罐，剩下约0.6米的通道，不满足消防安全需要。对此，区房管局、产权单位和属地街道非常重视，但通过老旧小区整治改造和提高居民安全意识，都不能从根本上解决问题。2号楼所在的地块也不具备开发建设条件。
老楼新生，因这些年城镇老旧小区改造有了契机，这也是城市更新的重点。丰台区房管局老旧小区办负责人王成钢告诉《财经》记者，北京市对老旧小区启动改造开始于2012年，并在“十二五”期间对老旧小区进行梳理，其中一类被称为危旧楼房。
老旧小区改造的一项内容是对老旧楼房实施抗震加固工程，但马家堡路68号院2号楼的楼体不适合加固条件。
2号楼成为困扰房管部门和住建部门的一个难题。2020年6月，北京市印发《关于开展危旧楼房改建试点工作的意见》（京建发〔2020〕178号）（下称“北京市178号文”），北京市 178号文明确提出，经市、区房屋管理部门认定，建筑结构差、年久失修、基础设施损坏缺失、存在重大安全隐患，以不成套公有住房为主的简易住宅楼，和经房屋安全专业检测单位鉴定没有加固价值或加固方式严重影响居住安全及生活品质的危旧楼房，通过翻建、改建或适当扩建方式进行改造。“直至北京市178号文件的出台，为2号楼改建指明了方向。”王成钢说。
有了政策依据后，丰台区相关部门迅速行动。2020年9月，丰台区房管局召开专题会，初步确定马家堡路68号院2号楼为丰台区危旧楼改造试点，同时开启前期摸底、调查和征询意见，确定以“原拆原建”模式对2号楼进行老旧小区改造。
政策风口背后，则是近年来中国城镇化建设进入新的阶段，城市发展方式转变。2019年12月，中央经济工作会议，首次强调“城市更新”的概念，提出加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，加快推进城市更新。2021年8月，北京市发布《北京市城市更新行动计划(2021-2025年)，计划到2025年，实施100万平方米危旧楼房改建和简易楼腾退改造。2021年11月，北京等21个城市成为全国第一批开展城市更新试点的城市，探索建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。
初步确定改造试点后，产权单位、所属街道等部门开始与居民座谈沟通。杨晨辉回忆，不少居民第一反应是“等拆迁”，他们秉持以前的拆迁想法，期待拆迁置换房屋，可能还能有现金补偿。“刚开始，让一些居民转变思想特别困难，我们反复做工作，告诉他们拆迁肯定是没有希望，要能拆早拆了，而且现在城市更新不允许大拆大建。”
重建资金，从哪来？
危旧楼房的原拆原建，属于民生项目，不仅与拆迁补偿思路不同，还需要居民自掏腰包筹集部分资金。
回到北京市178号文，文件其实提供了明确的改建路径。该文件指出，改建资金由政府、产权单位、居民、社会机构等多主体筹集，可通过政府专项资金补助、产权单位出资、居民出资、公有住房出售归集资金、经营性配套设施出租出售等多种方式解决。改建项目应不减少原居民房屋的居住面积，简易楼等非成套住宅按照成套住宅设计，可适当增加居民厨房、卫浴面积，重点解决建筑使用功能提升问题。改建完成后，房屋性质统一登记为“按照经济适用房产权管理”。
对于居民应分摊的改建成本，北京市178号文明确提到，承租公房的居民，有获取改造后房屋产权意愿的，应负担房屋改造的部分成本。其中，原面积部分，负担成本不高于综合改建成本中除政府和产权单位补助之外的不足部分。改建后新增面积部分，按照不低于综合改建成本负担，也可按照同地段、同品质普通商品住房价格70%左右负担。
王成钢解释，北京市178号文在当时是新的政策，涉及工程建设、建筑设计、资金政策、产权登记办理等，向居民讲清楚改建政策，才能统一认识，并和居民算好经济账。
改建如何实现资金的平衡，是试点项目的关键。2号楼项目的改造方案是，拆除2号楼和周边平房，2号楼原址再建新楼，将原来的4层扩建至地上6层，容纳90套成套住宅，每户建筑面积在40.9平方米至53.33平方米不等。也就是说，改建后居民的室内使用面积将有所增加，并有设置在室内的厨房、卫生间。同时，楼里将增加电梯和无障碍通道。地下1层的空间，用于物业配建服务用房和小型商业，解决居民的公共需求。
在与居民协商中，产权单位反复测算改建成本。杨晨辉称，改建的成本每降一些，推进试点工作的难度就小一些。最早的成本测算，地上部分建筑成本约1.2万元/㎡，最后优化到约9465元/㎡，“就是想方设法让居民少掏点钱”。多数居民年龄在五六十岁，已经退休，原属于破产清算企业的员工，经济上并不宽裕。项目预估总投资需要约4385万元，按照原楼房建筑面积政府补助5786元/㎡的标准，北京市、丰台区财政补贴约1111.5万元，地下建筑建设成本约854万元完全由产权单位出资，90户居民还需分摊剩下的建设成本约2419.5万元，每户平均需出资约26万元。
经过多方努力，2023年7月，马家堡路68号院2号楼改建项目，正式启动签约程序。当年9月4日，最后一户完成签字。
孙女士已退休20多年，她说自己刚退休时每月工资才500多元，现在调整到每月4000多元。签约并交纳完先期的款项后，她在院内找了一间房过度“凑合两年”，有些居民手中余钱不多，搬到更远的地方居住。
对于2号楼的新建住宅，孙女士等居民的身份将从公房承租人变为二类经济适用房房主，取得房产拥有私房产权。后期居民可根据个人意愿，补缴3%土地出让金后，通过“经改商手续”变成个人商品房。居民过渡期内的周转费用，由居民自行承担。
杨晨辉称，2号楼重建项目，充分发挥居民的主体作用，让居民代表全程参与，听取居民的合理建议，大到资金账户监管和审计跟踪，小到住宅使用何种窗户材质。最终，实现了向居民意向征询达到100%，居民对设计方案同意率达到100%，居民签约率100%。这改变过去政府全盘操办的改建模式，转变为居民和政府共同决策，居民自筹为主，政府补贴为辅的全新模式，探索出一条老楼新生可复制可推广的“更新路径”，为城市更新提供借鉴。
老旧小区改造与社会资本
如果说，丰台区马家堡路68号院2号楼项目探索出公房自主更新路径，北京市朝阳区劲松街道劲松一区社区劲松一区114号楼（下称“劲松一区114号楼”）原拆原建项目则更为复杂，这是北京市首个引入社会资本参与拆除重建的项目。
劲松一区114号楼，位于北京东三环劲松桥西侧，北京CBD国贸以南3公里处。劲松一区至劲松八区，始建于二十世纪70年代，是改革开放后第一批成建制住宅社区，当前是老旧小区集中区。
2024年1月，《财经》记者走访劲松一区，114号楼已在2023年7月完成全部施工后的验收。在一片同样的砖红色建筑中，114号楼簇新，且实现电梯平层入户，单元门外边设置有升降平台，方便老人或残疾人坐轮椅出行。部分居民搬入新居，有些房屋还在装修。
住在6层的翁女士，搬进南北通透的新居，原来的64平方米小三居，增加了约7平方米，室内布局更合理，她和丈夫、儿子各自拥有一间卧室，还有独立的客厅。翁女士80多岁，丈夫更高龄，儿子年届六十岁，昔日旧楼需步行上下6层，这对她们一家三口来说都比较吃力。此前最长的一次，翁女士15天没下楼。现在有了电梯，她说自己想下楼就下楼，“长了腿了”。
翁女士在114号楼住了半辈子，老114号楼是北京市第五建筑工程集团有限公司（下称“五建集团”）的职工楼，1978年楼刚建成，翁女士作为职工搬了进来。二十世纪九十年代，住房改革推行，翁女士折算工龄后用3万余元购买此处房屋。40多年过去，楼里墙皮开裂，漏水严重，室内得经常摆放盆盆罐罐接水，小区周边楼房在老旧小区整治中都得以改造，只有114号楼被“剩”下，“谁见着都说，瞧你们这破楼。”翁女士说。
114号楼的属地街道是北京市朝阳区人民政府劲松街道（下称“劲松街道”）。劲松街道办事处武装部长何海军，同时分管街道城市管理工作。何海军对《财经》记者解释，劲松街道在老旧小区改造中不断探索，最早在全市开展抗震加固改造，目前所辖社区都已完成加固改造工程，唯独114号楼没做，114号楼在当年是试点建设的框架轻板实验楼，使用的是轻质预制板，“不论是外套式加固，还是圈梁加固，都做不了。”
何海军介绍，原拆原建之前，居民因漏水、楼体质量引发的邻里矛盾等经常找到街道，产权单位五建集团对楼顶实施了防水工程，但管道漏水无法解决。2020年，北京市178号文发布后，劲松街道便开始尝试推动114号楼成为试点改建项目，与产权单位、社会资本愿景明德(北京)控股集团有限公司（下称“北京愿景”）沟通后，两方都有意参与。
早在2018年7月，劲松街道就与北京愿景，签订为期20年的战略合作协议，以市场化方式，引入北京愿景参与劲松街道改造和物业管理，由此探索出“劲松模式”。北京愿景是一家民营企业，聚焦存量住宅领域，致力于提供宜居、美好社区空间和社区运营服务。
因此，劲松街道在114号楼项目仍然延续社会资本参与改造的思路，最终形成政府、产权单位、居民、社会资本“四方共担”的出资模式。
为何社会资本会有意愿参与老旧小区改造和物业管理？北京愿景劲松项目的负责人褚秋晨对《财经》记者表示，随着中国城市，尤其是一二线城市住房发展从新房转入存量房市场，存量住宅领域改造和更新需求巨大。并且北京市内建筑年代在1990年以前的住宅，属于超过30年楼龄的老旧小区，在存量房市场占有不小的比例，陆续进入改造更新阶段。因此，北京愿景2018年成立时就聚焦存量住宅领域，核心业务之一是以老旧小区为牵引的城市有机更新。
初涉老旧小区改造“赛道”，北京愿景选择劲松街道，褚秋晨称除劲松街道支持外，与劲松街道下辖劲松一区至劲松八区的特点不无关系。劲松一区至劲松八区的区位相对比较核心，便民服务的价值相对较高。这个片区是第一个成建制的大型住宅社区，范围比较大，配套空间可利用的点位和数量比较多，可统筹利用并优化整个社区的运营管理成本。另外，劲松一区至劲松八区作为老旧小区，是刚需“上车盘”，二手房交易换手率在3%-4%之间，超过北京市二手房的平均换手率，社区出租率约30%，“换手率和出租率高，那就代表很多的年轻人和活力家庭在这里。”同时，人员结构多样，60岁以上老年人口占比超36%，是一个典型的老年人、年轻人、老住户、租户混住的多元融合老旧社区。进行老旧小区改造和城市更新，并调和不同居民的需求，正符合北京愿景的目标，并且有望实现“微利可持续”。
微利可持续的更新路径
整栋住宅楼重建，耗资多少，谁来出资，各主体承担的角色，关系到一个项目的成功与否。
114号楼重生，寄托在拆除重建上。何海军称，北京市178文发布前，劲松街道等有关部门已经在酝酿重建，只是苦于资金问题，与北京市有关部门沟通的同时，他们开始反复测算重建的成本。114号楼的产权单位五建集团，隶属于北京建工集团有限责任公司，后者是千亿级的工程建设和综合服务集团。因此，五建集团担任建设实施主体，能最大程度优化成本。“我们测算出建筑成本约8400元/㎡，在全市范围我们测算的成本是最低的。”何海军说。
经过出资四方的多轮沟通，最终制定的114号楼资金平衡方案，在北京市178号文出台两个多月后获朝阳区审批通过。
114号楼拆除重建项目的项目经理孟樊军告诉《财经》记者，114号楼拆除面积3988平方米，重建后面积5200平方米。根据遵循区域总量平衡、户数不增加的原则，114号楼没有新增户数。多出的面积主要是厨房和卫浴按照当前住宅设计标准有所调整，每户平均新增面积约7平方米，以及公共区域的新增面积。新楼的综合建筑成本近4000万元，市区两级财政根据原建筑面积每平方米补助5786元，共补助约2307万元。
减去市区财政补贴后的差额，成本如何分摊是所有重建和改建项目的关键点。试点之初，114楼的居民同样对原拆原建的模式陌生，并且不理解为何还要居民出资。
孟樊军介绍，114号楼共66户居民，63户已通过“房改”变成已购公房，其中十余户通过二次上市变成商品房。因北京市178号文在居民出资部分明确，出资标准因承租公房、已购公房或商品房而不同，五建集团帮助剩余的3户办理了房改手续，让他们拥有产权。按照北京市178号文，居民的出资构成，分为原住房面积的出资和新增面积的出资。“当时做居民工作比较困难，原住房面积更新部分，最后商定也由产权单位承担。等于居民只出资新增面积的钱，平均每户出资约6万元，66户出资约400万元。”
在资金平衡方案中，作为产权单位，五建集团承担建设成本640余万元，这比五建集团原计划出资的金额多了80余万元。建设工程完工后，孟樊军发现实际上五建集团的投入比这还要多。孟樊军称，这既是五建集团积极承担社会责任，也是集团意识到改建或重建会是城市更新领域的新的发展方向，对企业是一个契机。
114号楼重建项目，是北京首次采用四方共担的方式，实现资金来源覆盖项目成本。其中，北京愿景出资600万元，未来获得一定年限的地下空间运营使用权。
对此，褚秋晨表示，北京愿景原计划将114号楼的地下室，部分用来经营小商业服务居民，并由此测算地下室的成本回收周期，“当时测算需要20年，才能收回600万元的成本。”但后来，因为114号楼地下室的层高限制，不适宜经营小商业，这无疑会影响地下室成本的回收预期和周期。褚秋晨称，变化之下，北京愿景计划将该楼地下室部分用作物业管理用房，“从市场化经营转向公司内部使用。”
在“劲松模式”中，劲松街道和北京愿景合作，率先落地社会力量参与老旧小区改造的市场化机制，通过政府适度扶持、企业合理收益、居民体验购买等方式，推动实现物业服务的长期良性循环。
劲松一区、劲松二区的综合治理中，北京愿景先期投入3000万元资金（不包括114号楼的出资）。从当前的情况看，能否实现预期中的“微利可循环”？褚秋晨坦言，新冠疫情带来的影响不容小觑，一方面是疫情期间增加了保洁和消杀的支出，另一方面是疫情期间给小区运营的一些合作企业减免部分租金，“回报周期肯定会往后顺延”。
劲松一区此前没有市场化物业公司进驻，基础物业服务由社区居委会负责，依赖街道财政支持，居民没有缴纳物业费的习惯。物业服务企业进入之初，劲松街道给予了3年扶持期，让居民对物业服务“先尝后买”。2020年初，物业服务开始收费，但低于市场价，按照直管公房的标准收费，低层住户收0.43元/㎡，高层住户收1.42元/㎡。褚秋晨称，之前有街道的扶持可以覆盖部分成本，2024年将考虑提高物业收费标准，目前正与物业管理委员会、居民充分沟通，“让每个居民理解，涨价之后，服务品质会有什么样的变化。”
对于社会资本参与老旧小区改造，褚秋晨表示，“确实会有一些预期之外的难点”。但褚秋晨仍然认为，这条路径可以复制，北京愿景已在全国多个地方承接此类业务。
原拆原建是否只适合危旧楼、简易楼？
目前，原拆原建的试点改造项目，在北京市、浙江省杭州市、江苏省南通市等多地都有落地。试点项目之外，四川成都武侯区中央花园二期，这处建成20多年的商品房住宅小区，业主们正在筹划“自拆自建”，据媒体公开报道，目前居民同意率还未达到100%。
清华大学建筑学院的刘佳燕副教授，长期研究领域包括城乡社会规划、社区规划与住房研究和可持续城市更新。刘佳燕对《财经》记者表示，原拆原建通常面向建设年代较早、房屋质量较差、以不成套住房为主的危旧住宅楼，通过翻建、改建、适当扩建，改善居住条件，特别是实施成套化改造。不同于以往大规模拆除重建（通常大幅提高容积率），它对于容积率甚至原有建筑轮廓线的变动都有严格控制，也不同于近年来通常不涉及住宅结构改造的老旧小区改造，通过住宅楼栋结构、户型、公共空间和配套设施的优化重组，提高居住品质。更重要的是，“原拆原建的改造成本中政府和产权单位承担了大部分，充分体现了政府在住房兜底保障方面的重要作用。”
刘佳燕指出，中国城镇人均住房建筑面积从1949年的不足10平方米，到现在的40平方米，从早期的“有房住”，到小康住宅的“人均一间房”，再到当前住建部提出的“好房子、好小区、好社区”，大部分城镇居民的住房条件有了极大的改善，但仍有少部分居住在年久失修、品质低下，甚至存在重大安全隐患的简易、危旧楼房中。如何让改革红利惠及更为广泛的群众，当前的城市更新提供了重要契机，应该将住房保障作为城市和社区更新中不可忽视的核心内容。所以，在关于城市更新、老旧小区改造的探讨日益聚焦于如何吸纳社会资本参与、扩展投资收益等难题时，原拆原建则更多强调政府在兜底解困的根本职责。
“原拆原建”能否在未来城市改造中发挥更加重要的作用？当前，在社交媒体上也可以看到，越来越多人的人，在老旧小区改造中呼吁原拆原建。
对此，刘佳燕表示，由于原拆原建主要针对的是单栋的住宅楼宇，避免了大拆大建带来的对原有地段肌理、社会网络的破坏和增容压力，相比于缝缝补补的老旧小区改造，在基本不改变建筑外轮廓的前提下，通过重建和精细化设计，能全面提升建筑空间、设施和户型的品质，还可以通过增加地下公共服务空间、电梯等，为居民生活、出行提供更多便利。从成本收益而言，对于质量问题比较大的老旧建筑，拆除重建的成本可能低于改造成本，而获得更大的提升优化的收益。所以，进行城市更新，老旧小区改造不等于说只有改造这一条路，在综合评判的基础上，在某些情况下拆除重建也是一种可行的路径。
同时，刘佳燕强调，哪些项目能采用原拆原建的方式需要综合评估，包括住房产权、质量、区位、居民意愿、政府和产权单位资金情况等。“特别是居民意愿，身边有这样的案例，即使政府出资绝大部分，仍有部分居民不愿接受，有自身资金局限、嫌搬家麻烦等原因，也有对政策存疑、沟通理解不到位的情况，所以如何强化政策解读，推进基层协商与社区更新的紧密结合，十分重要。”
探索出“劲松模式”的劲松街道方面，对此深有体会。何海军称，与居民达成一致意见是试点推行中最难的环节，最早测算的居民出资费用，还包括施工期间的周转费，“第一版测算出来后，有三分之一的居民同意，三分之二的居民持反对和观望态度。”经过劲松街道向朝阳区政府大力争取，朝阳区财政承担周转费后，居民出资费用大幅降低才获得居民100%签字同意。
何海军表示，“劲松模式”受到多方关注，全国多个地方组织人员前来参观和学习“劲松模式”。何海军认为，“劲松模式”的真谛就是一种理念，即通过集成各种资源完成老旧小区改造，社会资本是其中的一环，还包括与项目有关的规划和自然资源部门、绿化部门、住建部门、市政管理等政府部门的密切沟通与协商，“不是一个人、一个部门努力就能办成。”未来，劲松街道继续深化“劲松模式”，在街区更新上有更多探索。
对原拆原建后可能的增容空间有多少，刘佳燕指出这也是一个难题。增容太少，因为需要成套化改造、公共空间优化等内容，提高居住品质的目的很难实现。在台湾，住宅楼宇改造可以通过所有业主发起，自行委托建造商进行拆建，增容的部分居住、商办面积，可以归建造商所有来抵扣工程款，这样能在一定程度上平衡改造成本。“当然也不能无视规划控制一味增容，所以如何确定适宜的增容空间成为关键，需要统筹考量改造资金、规划条件、周边环境、居民意愿等。”
负责马家堡路68号院2号楼重建项目的杨晨辉，如今对老旧小区改造和城市更新有了更多经验与认识，也在思考“城市更新是更新什么”。杨晨辉表示，原址重建的路径给城市更新另辟蹊径，未来的城市不可能大拆大建，原址重建既保留城市的原貌和风格，又给城市更新提供新的思路。对于建成区以后的城市更新，杨晨辉认为还应该包括建管结合提升社区服务, 及产业更新、产业做活，“提升区域整体的价值，否则如何实现可持续发展?”
责编 | 田洁