近年来，对粮食主产区利益补偿机制的探讨，是业界和学界的热门话题。但相较于之前停留在政策建议和学术研讨的层面，今年中央一号文件提出，“启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿”。这标志着在经历了漫长的讨论，准备和商议后，广大的粮食主产区将享受到这项关乎切身利益政策的利好，在公正的天平上找回属于自己的重量。

某地的主要任务是多种粮，因此牺牲了发展其他产业的机会，种出来的粮食除了满足本地人的生活需求，还要给外省市供应。该地的付出，是否应该有人来补偿？又该如何补偿？对这个难题的探索过程，就是粮食主产区利益补偿机制形成、完善的过程。

近年来，对粮食主产区利益补偿机制的探讨，是业界和学界的热门话题，因为它事关粮食生产支持政策体系的进一步完善，事关我国粮食产量能否长期稳定在1.4万亿斤。但相较于之前停留在政策建议和学术研讨的层面，今年中央一号文件提出，“启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿”，而在2024年的中央一号文件中，对这项政策的表述还只是“探索建立”。这标志着在经历了漫长的讨论，准备和商议后，广大的粮食主产区将享受到这项关乎切身利益政策的利好，在公正的天平上找回属于自己的重量。

一场南北双向奔赴

何牧所在的处室接手南京和淮安结对帮扶的工作时，一起接过来的，还有前辈的嘱托：“这项工作已经开展多年，保证了产区粮食有销路，销区粮源有保障。你们要继续做下去，不要断掉，许多细节还需要完善。”如今，她已经是江苏省南京市发改委粮食和物资储备处的副处长，这项政策也已经走过了20多个年头。

当年，江苏省政府决定开展省内南北结对帮扶，作为省会的南京当仁不让，率先跟淮安开展这项合作。在两市结对共建的项目中，在粮食产销领域，南京作为粮食主销区，和作为粮食主产区的淮安，为了实现优势互补，开展了宁淮粮食产销合作。对于合作的具体内容，据何牧介绍，根据两市粮食产销合作协议，淮安每年向南京供应10万吨稻谷（如果供应大米则折算成稻谷）、1.5万吨小麦（如果供应面粉则折算成小麦）。在应急状态下（比如遭遇自然灾害），淮安要供应南京不少于3.6万吨的粮食，也就是要能确保南京半个月的成品粮消费量，面、米的份额在二八开。南京则每年划拨一定的补贴资金给淮安作为“回报”。为了确保“专款专用”，淮安则出台了宁淮粮食产销合作项目资金管理办法。在何牧看来，这项政策既能让产区拓展市场，又能保障销区的粮食供应，一举两得。

这项政策能够持续推行这么多年，有着强有力的支撑条件。江苏在东部沿海省份中，是少数几个能实现大规模高水平自给的省份，粮食产量连续几年保持在3500万吨以上，省内也有主产区和主销区的分别。淮安成为江苏省的粮食主产区也是因为拥有得天独厚的自然资源。“我们这里地处里下河，水资源丰富，土壤肥沃，特别适宜水稻和小麦生长，粮食产量能排在全省前三名。”淮安市发改委粮食和物资储备处处长鞠战东说，“淮安大米”香甜软糯，富有弹性，也是远近闻名。另外，从淮安到南京，开车只需两小时，物资可以快速送达，这也保证了这项政策有着现实可行性。淮安一年的粮食产量在98亿斤以上，为了保证能够定向给南京供应粮食，会引导企业将粮食销往南京，还会补贴给企业一定的费用。

好的政策也发挥了实质性的作用，“疫情期间我们就从淮安紧急调运面粉，确保了南京的面粉能供得上。”何牧说。“那淮安有没有享受到补贴政策带来的好处呢？”对于记者的提问，鞠战东摆出了一组数据：2023年全市入统的大米加工企业是147家，工业总产值37.31亿元，销售收入40.04亿元。比2019年分别增长3.16%、8.92%和11.59%。“跟南京合作这20多年来，我们粮食产业尤其是加工企业的发展很快，进一步提升了宁淮两地粮食安全保障水平。”

江苏省淮安市大米加工企业。受访者 供

除了省内合作，作为粮食主产省的江苏，还把触角伸向了省外主销区，通过异地储备的方式，跟浙江、上海和广东多地，建立了合作关系。比如上海在盐城建了30万吨的仓库，并给予一定的保管费，用于储存盐城本地的粮食，这些粮食最终会销往上海。“这样既解决了我们卖粮的问题，代管的粮食企业也会有收益，寸土寸金的上海也免于在本地建仓和保管的高昂费用，更有了稳定的粮源。”在江苏省粮食和物资储备局粮食储备处处长尤晓萍看来，这是件双赢的好事。

上海市在江苏省盐城市建的粮仓。受访者 供

“而且这不是强迫，是顺势而为。”尤晓萍说，江苏的“水韵苏米”在上海的市场占有率挺高，软糯香甜的口感符合上海人的口味。合作形式更是多种多样，比如举办走进上海推介会，组团参展粮食交易大会等等，“总之就是双方通过各种形式来实现互利共赢”。

从纵向到横向

就在宁淮两地20多年的探索实践中，在江苏对各地敞开怀抱的热情里，在国家层面，一项关于粮食补偿的政策也在渐渐孕育、成形。江苏的先行先试，既像是一场预演，又像是一个缩影，无巧不成书地呼应着一场大的变革，同时也跟其他地市一道，呼唤着这项政策的尽快落地。

其实，国家一直重视对粮食主产区利益的补偿，一开始主要是通过粮食保护收购价、粮食风险基金等政策措施来进行的。当时还没有划定具体的粮食主产区，但大致的范围是有的。2001年，《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》使得粮食主产区、产销平衡区以及主销区的概念基本形成，并初步提出了主产区利益保障机制的概念。意见指出，粮食生产区要继续稳定生产，粮食主销区则要加快粮食购销市场化改革，推进种植业生产结构调整，产销大体平衡的省（自治区）根据本地实际情况自行确定粮食购销政策。13个粮食主产区的最终版图是在2003年财政部印发的《关于改革和完善农业综合开发若干政策措施的意见》中确立的，包括黑龙江（含省农垦总局）、吉林、辽宁（不含大连）、内蒙古、河北、河南、山东（不含青岛）、江苏、安徽、四川、湖南、湖北和江西，形成的格局延续至今。

随着2005年产粮大县奖励政策的出台，则标志着纵向利益补偿机制开始形成。在对产粮大县的财政支持上，2009年中央一号文件明确，根据主产区对国家粮食安全的贡献，增加一般性转移支付和产粮大县奖励补助等资金。这些年，中央财政持续加力，产粮大县奖励资金由2005年的55亿元增至2020年的466.7亿元。此外，粮食主产区省政府需要对未达到国家产粮大县标准、但属于省级产粮大县的县进行奖励，以调动其产粮积极性。农业农村部农村经济研究中心研究员张照新表示，在现行的纵向利益补偿机制下，中央政府作为唯一的补偿主体，承担了较大的财政压力。

于是近些年，粮食产销区横向利益补偿机制，越来越被频繁地提及。2014年中央一号文件就指出要完善主产区的利益补偿机制。2023年中央农村工作会议和中央经济工作会议具体提出横向利益补偿机制，标志着在完善主产区利益补偿方面迈出了一大步。直到2024年6月1日正式施行的《粮食安全保障法》，标志着该项政策从法律上正式确立。

一笔难算的账

政策倡导了多年，却迟迟没有落地，在逻辑层面的一个重要争论，在于如何评估主销区对国家经济发展的贡献和对主产区已构成的“补偿”。近年来，中央财政不断加大对主产区均衡性转移支付和产粮大县奖励等一般性转移支付力度，粮食生产方面的专项投入也向主产区倾斜，这些投入很大程度上来源于主销区省份的税收贡献。在操作层面，还有一个重要的堵点，在于粮食流通数据难以精准获取。横向补偿利益机制建立的基础，就是要统计出主产区做出了多大的贡献，主销区要补偿多少。而商品粮在全国是自由流通的，主产区的粮食流向了哪些主销区，有没有从一个主销区流向了其他主销区，每个主销区又消费了多少……这些跨省粮食流通数据的不易获取，且不同省份在数据核算上的口径不一、统计方法不一等问题，使得这项政策难以完全落地。在河南省社会科学院农村发展研究所所长陈明星看来，横向利益补偿机制的推行因为社会经济的持续发展，而增添了许多难度。“如今早已不是计划经济时代，省际之间的调入调出量很难算得清。”

南京财经大学粮食和物资学院教授钱龙也认为，贡献度、流通量的计算都是难点。从贡献度来看，要在中央层面测算每个省的贡献，每个省测算其他省份对本区域的贡献，“只有先确定贡献度，才能推进下一步的补偿额度”。而流通量计算也十分复杂，当下省际之间粮食流通的数据量不清，而流通量关乎补给谁、如何补。相比之下，中央财政补助的模式仅需明确各省份的粮食产量，计算简便很多，因此也形成了一直以来的以中央财政支付为主的纵向补偿机制。

其次，补偿标准也难以确定和统一。“也就是具体补偿多少才算合理，补偿多少才算是兼顾了效率和公平，目前还缺乏一个可参照的标准。”钱龙举了个例子，江苏从河北、山东、河南三省购入小麦，按照市场行情，山东小麦的价格区间在每斤1.5~1.53元，河北是1.54~1.56元，河南则高于1.6元。那么江苏该如何对这三个省进行补偿呢？

这项机制的建立，还涉及到各级人民政府。“不光是省政府，因为省里也要向下分到各市县，那么承担补偿主体责任的，到底是哪一级的政府？如果是省级政府，那么该如何分配各地市的份额？如果获得了横向利益补偿，是补给主产区的地方政府还是农业经营主体？这些都是问题。”钱龙说。

“饭碗一起端，责任一起扛”

难，就不去做了吗？答案当然是否定的。

记者采访的多位专家均表示：从更长远的角度来说，对粮食主产区的补偿，不仅是公平正义的问题，更是区域协调发展，城乡融合和实现共同富裕的应有之义。

今年“三夏”期间，在江苏省宿迁市泗洪县石集乡，农民在秧田间起秧苗。资料图

在钱龙看来，粮食主产区横向利益补偿机制的核心，就是要实现不同区域“饭碗一起端，责任一起扛”的格局，实现区域上权利和义务的统一，让多产粮的地方在经济上不吃亏，发展上不落后。“谁受益谁补偿，谁贡献谁获得补偿，实现权益和责任的对等。”

陈明星则表示，对于山东、河南这样的粮食大省来说，因为承担了一定的粮食保供责任，也有严格的耕地红线，这就意味着这些省份势必要大力发展农业，从而牺牲了发展其他产业的可能和空间，在经济收益上造成了潜在的损失。对于粮食主产区来说，一些产粮大县，基本农田占土地的比例有的高达90%以上，这样，发展其他产业的用地指标、城市建设的空间势必会压缩。“出门就是基本农田，哪还有其他产业的发展空间？”

陈明星提到的这点，不仅是他的主观感受，更是客观事实。根据2011年国务院颁布实施的《全国主体功能区规划》，粮食主产区作为提供农产品的主体功能区，属于限制开发区，严格限制进行大规模的工业化生产及城镇化建设。“加上高标准农田建设等需要主产区进行相应的资金配套，从而进一步拉大了与粮食主销区的差距。”他还强调，虽然保护国家粮食安全是政治要求和政治任务，但不能不算“经济账”，给主产区利益补偿，实则是对主产区发展空间、发展机会的补偿。补偿来源除了中央，销区也不应作为“旁观者”。

中国农业科学院农业经济与发展研究所产业经济研究室主任钟钰同样表示，销区是有必要对产区进行补偿的，“如果不用给销区供应粮食，产区没必要生产那么多。而且粮食作物跟经济作物或者其他工业项目来比的话，其实效益偏低，人家完全可以用这些资源来经营效益更高的营生。”他认为，产销区横向利益补偿机制有两方面的意义，一是调动主产区的产粮积极性，资金、技术、装备和人才等流入，有助于促进主产区粮食产业链的延伸和原粮附加价值的提升。其次，这种“真金白银”的付出会倒逼主销区、产销平衡区强化粮食安全的责任意识，并与产区共同承担粮食安全的责任，进而推动区域协调发展。“过去我们是中央对地方的专项利益补偿机制，现在形成的横纵交叉、互相支撑的利益保障格局更具持续性。无论是从财政上来讲，还是从对主产区的支持力度上来讲，都有利于粮食安全的工作能够更稳定地开展下去。”钟钰说。

这个政策更是在保障公平，“我们当然要讲究效率，但讲究效率的同时还要兼顾公平。”钟钰说，说白了主销区的粮食就是从主产区调来的，你既然吃了人家的粮食，是不是得给人家一定的补偿？这也是有数据支持的：2004—2023年间，北京、浙江等七个主销区的粮食播种面积累积减少了2693万亩，粮食产量占全国的比重下降了0.1个百分点。2023年这七个省市的人均粮食产量更是低于全国平均水平。

“这种机制是否会增加销区的财政负担呢？其实销区已经在缴税方面承担了比较重的责任了。”记者问道。

“当前，主销区确实承受了比较大的财政压力，但这并不意味着就不去推行这项政策了，而是要考虑在主销区财政可负担的基础上，想办法多渠道优化补偿的方式。”钱龙说，比如可以通过技术、人才培养，完善基础设施，鼓励企业到主产区安家落户等等，从要素的对接转向产业的重构。钱龙举了几个例子，产销区可以共建产业园，在延长产业链上下功夫。销区还可以在产区建科技小院，输送一些优秀的人才和先进的农业技术，共同培育新型经营主体。最重要的是，产区不要把自身定位为“受害者”，等着销区来出钱，而是发挥各自的优势，共同把蛋糕做大。

“总之是探索更加多元化的利益补偿机制，在更大范围、更深程度上进行各类资源要素之间的合作对接，实现共赢。”钱龙说。

陈明星指出，此前的部分产销区之间开展的订销合同式的产销协作，可以视为产销区横向利益补偿的“1.0版”。在此基础上，还需要建立更紧密的产销协作。比如，主销区在主产区投资农产品加工、精深加工项目，生产食品的成品或者半成品，这样不仅能节省运输成本，还能将部分利润留在当地，既解决就业问题，也可以为主产区增加税收。

他还说，在高标准农田建设上，产销区可以探索类似“飞地”的合作共建机制，可根据投资额度、建设程度、增产潜力等折算成一定比例的产能，视为主销区承担“保面积、保产量”的任务，这样既能缓解主产区建设高标准农田的配套资金压力，又能解决主销区部分产能提升压力。充分利用市场机制，来强化粮食产销区间的利益衔接，探索多种形式的产销区省际横向利益补偿的升级版。

可计算可补偿可落地

既然这项政策必须落地，接下来就是怎么做的问题了。“政策落地并非无解，就是得牺牲一定的精确性来确定大致的关系。”陈明星给出了一种具有可操作性的解法：净调出量和净调入量总量可以确定，全国粮食总产量也是确定的。具体来说，比如2024年全国粮食总产量是1.41万亿斤，人均粮食产量503.64公斤，以这个数据作为基准线，各省份超出的总量即为粮食净调出量，不足的总量即为粮食净调入量。

陈明星认为，补偿金额也要进行动态调整：粮食净调出（入）量、产销区发展水平，以及产销区之间市场化协作的水平等，都是在动态变化之中，只有兼顾总体稳定和动态调整，才可能达到产销区之间利益的相对均衡。

还有人提出来，在大食物观的引领下，光算粮食还不够，禽畜产品等等能维持人类营养所需的都是食物，都要计算。面对这些疑问，陈明星说，“可以折算成口粮来计算，毕竟口粮的地位，是任何食物都比不了的。在这个基础上，再结合每个省的发展程度等等其他变量，来计算省际之间的补偿情况。”在陈明星看来，确定利益补偿的标准是最重要的，“要把标准弄清楚，而且要让大家都认可，这样机制才可能运转起来。”

但有人质疑，补偿标准到底是什么？是按照当下的粮价还是处于历史最高点的粮价来补？补多了会造成负担，补少了意义又不大。张照新觉得，可以借鉴耕地总量平衡办法，建立粮食指标，产区给销区供应粮食，就相当于卖粮食指标。

耕地总量平衡是说，耕地红线内的耕地数量是确定的，如果还想将土地用于其他产业，就得向对方征地，也就相当于把对方的土地指标买过来。对于省际间的横向补偿，具体来说就是，对于某一个销区省份，常住人口数量，人均粮食消费量都能够准确地计算出来，那么粮食缺口有多大也会是确定的。缺的那部分要么来源于销区自己产的粮食，要么是从产区买粮食指标。对主产区来说，每年除了供应本地之外，剩余的粮食总量也是确定的。那么拿粮食主产区的剩余指标，跟主销区缺口指标两相对照，就基本可以确定主销区向主产区购买了多少粮食指标。

对于数据的测算，钱龙建议，在全国构建一个监测粮食调入调出省级数据交易平台，将该平台接入各级粮食主管部门、粮食经营企业、粮食交易平台，对物流和信息数据进行整合，形成粮食流通数据库。数据库内部再细分，比如按照粮食的品种、用途等，多维度区分。从而可以实时把控粮食购销的数量、质量、结构和价格，定期汇总，提高粮食购销数据的精准度，做到粮食流量、流向有迹可循。钟钰则建议，平台交由粮食、统计、交通运输及税务部门共建。粮食采购商可到该平台交易，从而使流通量和流向有了凭证且更加“有迹可循”。

作者：农民日报·中国农网记者 颜旭