研究｜如何推动落实生态环境分区管控
编者注：近年来，随着经济的快速发展和人口的增加，生态环境问题日趋严峻。日前，国家出台了《关于加强生态环境分区管控的意见》，从总体要求、全面推进生态环境分区管控、助推经济社会高质量发展、实施生态环境高水平保护、加强监督考核、组织保障等方面进行部署。生态环境分区管控正成为优化空间布局、调整产业结构、推动绿色发展、保障生态功能的重要抓手。
一、生态环境分区管控含义
生态环境分区管控是以保障生态功能和改善环境质量为目标，实施分区域差异化精准管控的环境管理制度，其重要基础就是近年来开展实践探索的“三线一单”，即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单。
实施生态环境分区管控，严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，科学指导各类开发保护建设活动，对于推动高质量发展、建设人与自然和谐共生的现代化具有重要意义。
二、生态环境分区管控存在的难题
①技术能力有待提高
相关团队编制的技术方案与现实情况不匹配，如生态保护红线划定过宽、资源利用上线不够清晰等，降低了生态环境分区管控的刚性约束力。此外，各职能部门欠缺协调联动性，在相关工作领域仍存在技术衔接不畅等问题，执行力偏弱，部分生态环境分区管控信息共享工作滞后，阻碍“三线”识别和单元区分方面工作进程，项目建设的能力有待提高。
②指标与措施存在差异
作为国土生态安全底线和生命线的“生态保护红线”已有较多实践应用管理经验，但部分地方政府在“三线”指标、清单措施与要求上过于宽松，甚至提出忽略区域存在的突出环境问题，同时其他部门规划在指标与措施的实际应用方面存在差异，其源头准入和空间管控作用难以有效发挥。
③体系制度衔接不畅
在以往发布的成果中，多数地方提出了“三线一单”服务于经济高质量发展的应用思路，但在表述上有所不同，例如上海、重庆将“三线一单”提升至对国土空间规划、各专项规划的指导层面，作为相关规划编制、产业政策制定的参考依据；浙江、安徽则强调“三线一单”生态环境分区管控体系与国土空间规划的衔接和结合，各地关于落实“三线一单”标准不统一，与其他环境管理制度衔接不够顺畅。
④动态调整机制待优化
目前，各地发布的“三线一单”文件中，一般是对五年更新、动态调整、地方细化作出了规定，其中五年一次的常规更新由生态环境部统一完成，动态调整由省级生态环境部门完成，虽然有些省份对动态调整的流程规定详尽，但实际上“三线一单”作为一项集成性成果，其动态调整会十分频繁，过于复杂的动态调整程序将拉长制度衔接空档时间，造成执行困难。
另外，在“三线一单”编制过程中，有些省份采取的是省级与地市协同编制的模式，有些省份采取的是省级自上而下的编制模式，导致基层参与的深度不够，对“三线一单”的理解存在偏差，不能精准把握政策，需要加大宣贯力度。
三、如何推动落实生态环境分区管控
①将管控要求融入各项规划
把“三线一单”管理要求深度嵌入城市国土空间规划、开发区建设规划、行业发展规划等各项规划中，充分发挥“三线一单”宏观调控和战略引导作用，并在规划环评审查中以落实“三线一单”为重点，论证规划的环境合理性并提出优化调整建议，细化所在环境管控单元的管控要求。
②全面做好生态环境保护工作
在湿地保护方面，严格控制水资源的开发利用，保持湖泊和河流湿地的水量稳定，禁止非法捕捞和盗取湿地资源等行为，同时积极推动湿地修复和植被恢复工作，提升湿地植被覆盖率，完善湿地保护区的划定和管理制度。
在山地森林保护方面，建立山地生态公园，加强对山地植被和野生动物的保护，制定严格的森林管理计划，防止森林资源的过度开发，推进森林修复工作，加大退耕还林和植树造林的力度。促进山地旅游开发，引导游客进行生态环境友好型旅游。
在耕地保护方面，开展农田环境整治工作，引导农业绿色发展，减少化肥、农药的使用量，减少农田面源污染和地下水污染，并加强农田环境监测。实施农田水利工程建设，建设农村生活污水处理设施，改善农村环境卫生状况。
③完善落地实施机制
建立动态更新与定期调整相结合的机制，完善国家规定的年度跟踪与五年评估相结合的跟踪评估机制，压实地方党委政府责任，加强“三线一单”成果在区域开发建设、产业布局调整、资源开发利用以及生态环境管理等方面的决策支撑和优化作用，不断提升生态环境治理效能。
此外，建立成果和数据共享机制，包括政策文件、文本、图集、研究报告、信息管理平台等，梳理用户类型，分类明确不同用户的共享权限、获取成果数据的途径及程序、成果使用原则等。
④加快推进环评改革
发挥“三线一单”生态环境分区管控的源头引领作用，将空间布局约束、污染物排放控制、环境风险防控、资源开发利用效率等管控要求贯穿项目环评、事中事后监管全过程，进一步加强宏观、中观层面的管控。同时在行业布局、结构、规模、时序上深入分析，优化规划方案，加快推进环评改革，加强环评审批的标准化和规范化，以及强化环评管理培训和指导。
⑤健全及创新监管体系
首先，健全监管体系，加强执法，落实企业主体责任，全面实施排污许可制，对“未批先建”行为实行严管重罚。其次，创新监管的技术方法和手段，及时发现违法行为，可利用大数据提高整体监管能力，逐步实现全面、实时的环境监管。再者，构建全社会共同参与的环境监管体系，将环境保护失信个人、企业信息纳入诚信“黑名单”向社会公开，并实行跨部门、跨领域的联合惩戒。
⑥建立全民参与平台
建立全民行动信息平台，为企业和公众参与环境管理提供便捷服务，构建全国数据共享系统和省级数据应用系统，实现上下联网、信息共享，为全民参与环境治理、强化社会监督提供空间信息支撑，同时为企业落实环境治理责任创造有利的条件。
总结
通过科学合理地划分生态环境分区，并采取相应的管控措施可以有效地保护和修复生态环境，同时为持续提升生态环境质量、优化空间发展布局、促进新质生产力高质量发展提供有力的支撑和保障。在今后的工作当中，各地还需要加强监督和评估工作，确保方案实施的效果和效益，为建设美丽中国作出更大贡献。