如何有效盘活国有资产，助力化债攻坚？
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文章来源：中证鹏元评级
作者：袁荃荃
"主要内容
1.盘活国有资产的空间有多大？
化债资金池、债务展期或重组等其他各类化债工具本质上均未压降债务规模，甚至还可能新增利息负担，属于“以时间换空间”的权宜之计；盘活国有资产则更切中根本，能够为各地化债创造更多资金，切实压降债务本息。根据权威部门发布的数据可知，盘活国有资产的空间巨大；若通过科学合理的方法实现国有资产的有效盘活，有望在很大程度上助力化解当下尤为严峻的地方债务风险。
2.盘活国有资产需要把握哪些核心要点？
盘活国有资产应把握好三个核心要点：“合理分工、明确职责”、“全面梳理、摸清家底”、“量体裁衣、灵活应对”，如此方能更充分、更全面、更高效地挖掘国有资产的市场价值，进而为化债贡献更多力量。不过，在盘活国有资产的运作过程中，不能只追求盘活收益的最大化而罔顾法律法规、公众利益和商业规则，否则必然会得不偿失。南宁天价停车费事件就是一个负面典型。
3.如何运用特许经营盘活国有资产？
违法违规的政府特许经营不仅无法真正盘活国有资产，助力化债攻坚，反而还会增大隐债新增风险。因此，各地必须以正确的方式来运用政府特许经营。具体来看，必须抓住以下几个关键点：
（1）建议以行业主管部门作为实施机构，负责项目筹备、实施及监管。
（2）应通过公开竞争方式进行招选特许经营者。原则上绝大多数的特许经营项目均应通过招标方式选择特许经营者，确保被选中的是真正优质的特许经营者，进而最终实现公共服务质量效率的提高。
（3）必须有运营。无论采取何种模式去实施特许经营项目，都必须有运营，建设工程完成后直接将项目移交政府或通过提前终止协议等方式变相逃避运营义务的情形均属违规操作；
（4）兼具公益性和收益性。适合实施特许经营的项目包括交通枢纽地上地下公共空间综合开发、城市公共停车场、城市供水及污水处理一体化、城市供热/气、公租房、水库综合提升、旅游景区等。
（5）不能以牺牲公众利益为代价去追求盈利最大化。政府进行特许时不能以收取巨额特许经营转让费为目的，一定要克制借特许经营为自身牟取“暴利”的冲动。
（6）不能加剧地方财政与债务风险。
当下，各地在特许经营实操中务必要摆正一个重要认知：以政府特许经营助力化债攻坚的目标并不是通过收取天价特许权转让费的路径来实现，而是通过以合法合规的操作真正盘活国有资产、减轻财政支出压力、腾出更多化债资源的路径来实现。
进入化债攻坚期，各地尝试运用各类化债工具来推动化债进程，取得一定成效。通过实践的不断检验，不同化债工具的优劣势越来越凸显，比如是否广泛适用于各个区域、化债空间是否足够大、是否要求提供抵押物、债务相关方是否容易达成一致方案等（见表1）。在理清各类化债工具的优劣势之后，我们会加深一个非常重要的认识，那就是：除了盘活国有资产外，其他各类工具本质上均未压降债务规模（除非与债权人谈妥本金打折，但实践中很难成功），甚至还可能新增利息负担，属于“以时间换空间”的权宜之计；盘活国有资产则更切中根本，能够为各地化债创造更多资金，切实压降债务本息。鉴于此，本文将围绕着“如何有效盘活国有资产”进行探讨，以期能为地方政府、城投公司等提供具有参考价值的资产盘活思路及方法。
01
盘活国有资产的空间有多大？
通过盘活国有资产化解隐债的提法很早就有，随着化债进入深水区，这一化债方式越来越多地被研究和探讨。2018年8月，中共中央、国务院印发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（简称“27号文”）、财政部印发《地方全口径债务清查统计填报说明》，提出用5-10年的时间化解地方政府隐性债务，同时明确提出六大化债方式，其中之一是“出让政府持有的股权以及经营性国有资产权益偿还”。有很多市场人士将这一方式直接称作“存量国有资产盘活”，实际上其并不等同于“存量国有资产盘活”，而是包含在“存量国有资产盘活”的范畴内。实践中，盘活存量国有资产的方式方法更加丰富多元，而且除了盘活存量资产，各地还会通过创新、激活等手段去实现“无中生有”，从而创造出一定规模的增量资产（见表2）。不过需要强调一点，虽然盘活国有资产用于化债已经成为市场各参与方的共识，但其主要的、更长期的目标是切实提升国资管理和运营效益，实现国有资产的保值增值，化债更大程度上只是其阶段性的一个重要目标。
接上文，盘活国有资产的空间有多大？能对化债贡献多少力量呢？由于通过创新、激活等手段实现的增量资产相较存量资产更加难以计量，且目前尚未有权威部门或机构对其进行梳理、汇总，所以这里只能先来看一下存量资产的情况：根据国务院关于2022年度国有资产管理情况的综合报告（2023年的报告尚未披露），2022年地方国有企业（不含金融企业）资产总额达到230.1万亿元，扣除负债的国有资本权益为72.9万亿元；2022年地方行政事业性国有资产总额达到53.3万亿元，净资产为42.9万亿元。同时，相关部门的统计数据显示：目前我国基础设施存量资产超380万亿元，其中约30-40%属于有经营性收入的基础设施资产，合计超过百万亿元；而且我国每年还有约20万亿元的新增基础设施投资。再来看一下债务的情况：虽然财政部认定的隐债规模不得而知，但城投公司有息债务基本可平替。截至2023年末，城投公司有息债务余额约为40万亿元。显性债务层面，截至2023年末，地方政府债的余额也大约为40万亿元。也就是说，显性债务与隐性债务的合计规模约为80万亿元。由于地方政府债属于典型的“金边债券”，可通过发行再融资债借新还旧，故债务端主要考虑隐性债务的体量。将资产端和负债端的数据作比对后可知：若通过科学合理的方法实现存量资产的有效盘活，则有望在很大程度上助力化解当下尤为严峻的地方债务风险，而其他“权宜之计”的化债效果与之不可同日而语。
02
盘活国有资产需要把握哪些核心要点？
从上一小节可知，盘活国有资产的空间很大，这对于化债而言是很大的利好；但硬币的另一面也必须被看到并重视：目前各地在存量国有资产管理上仍有很多不足。一是家底尚未摸清。大量存在权属不清、权责不定、账账不符、账物不符、账实不符等问题，比如有的国有资产已办理竣工验收、交付使用甚至已经发生维修费，但却长期挂在建工程或往来账，导致地方政府并不清楚自身所持有的资产到底有多少，更不清楚哪些资产还有比较大的收益待挖掘空间；二是管理效能低下。由于管理意识（责任意识/效益意识/约束意识）薄弱、相关人员素质有限、管理技术落后等，各地的国有资产管理效能普遍不高，比如国有资产出租时，承租人的确定和租金定价较随意，存在较大的国有资产流失隐患；三是大量资产“沉睡”。部分资产在市场上缺少活跃交易主体，或者是存在权属瑕疵等历史遗留问题，再或者整修施工需要很大投入，各种因素导致其难以焕发生机，长期处于“沉睡”状态。综上，本文认为：在国有资产盘活的进程中，尤其是初期阶段，一定要重视并解决上述管理层面的问题，否则后续深入开展工作时将会遭遇较大阻力、较多堵点。具体而言，为了在盘活国有资产上进一步提质增效，建议各地一定要把握好以下几个核心要点：
第一，合理分工，明确职责。
国有资产盘活过程复杂、手续较多，涉及财政、税务、自然资源、发改、住建、国资等多个部门。因此，资产盘活的主导方应为地方政府，其职责在于高效统筹各部门工作，保障信息沟通顺畅，确保政策衔接到位，比如要及时完善相关领域的价格调整机制，优化资产使用或运营的交易结算机制等；资产盘活的主体应为当地的核心城投平台，原因在于以下几点：（1）当前，核心城投平台与地方政府的联系依然非常密切，其能够更精准地理解政府意图，更好地实施政府的规划部署工作，具备成为资产盘活主体的天然优势；（2）未来核心城投平台继续承担区域内重要领域重点项目的建设投资运营任务，在促进地方经济发展方面持续发挥重要作用，因此其有望获得地方政府长期性的、大力度的支持。这种情况下，将其作为资产盘活的主体本质上也是在为其转型发展赋能，因为相关资产及盘活后的收益最终大概率会导入其体内，并助力其更快转型成为真正的市场化经营主体，进而形成城投平台越来越强与地方经济财政状况越来越好的良性循环。
第二，全面梳理，摸清家底。
开展国有资产盘活的基础是摸清资产的真实状况，比如资产权属、对应的负债、运营情况、公允价值等，否则盘活工作将难以有的放矢、有序推进。考虑到地方政府所持有的国有资产规模巨大，涉及门类众多、范围广泛，资产的权属、成因和运营情况各不相同，部分资产的价值不易认定，而且每年都还会形成资产增量，因此，地方政府应统筹好各相关部门，全面清查梳理其所持有的资产/资源，并将资产/资源按照“经营性/准经营性/非经营性”、“有形资产/无形资产”、“盘活收益大/一般/较小”等多个属性维度进行归类，同时要尽快淘汰掉落后的信息化程度低的管理方式，转变为利用数字化技术手段进行更为高效和精细化的动态管理。除了做好“资产数字化”层面的工作，还应进一步向“运营数字化”“决策数字化”等更深层次探索和努力，以更大程度地提升资产盘活收益（见表3）。
第三，“量体裁衣”，灵活应对。
对于很多地方政府而言，其真正欠缺的并不是资产本身，而是资产的盘活能力。换言之，对于不同类型的资产/资源，地方政府并不清楚哪些资产有盘活价值、如何才能盘活、以哪种方式盘活最为有效以及盘活过程的关键点是什么。本文认为：在树立“一切资源可以变资产”理念的基础上，地方政府一方面要敢于突破思维定式，通过转化、新设等创新性手段（如第一节中提到的“变闲/废为宝”“无中生有”）形成更多资产增量；另一方面，盘活的过程一定要坚持市场化原则，相关方案从制定到实施都要以盘活收益最大化为导向，同时要巧妙借助各类市场化力量（金融机构、社会资本等）来突破体制障碍，针对不同资产/资源的特性来匹配最适宜的盘活策略，比如对单体规模小且功能定位重复的资产予以整合并进行升级改造，创造更大的规模化价值，再比如可对城市老旧资产/资源（闲置厂房、文体场馆、老旧街区等）进行重新定位，实施再开发并强化专业运营，从而最大限度地激发国有资产价值，尤其是让大量“沉睡”资产醒过来，为地方经济发展和化债发挥更大的积极作用。
综上可知，盘活国有资产应把握好三个核心要点：“合理分工、明确职责”、“全面梳理、摸清家底”、“量体裁衣、灵活应对”，如此方能更充分、更全面、更高效地挖掘国有资产的市场价值，进而为化债贡献更多力量。不过，需要提醒的是，盘活收益最大化固然非常重要，但一定要建立在合法合规、合情合理的基础上，否则最终会得不偿失。去年5月轰动全社会的南宁天价停车费事件就是一个典型的例子。而此事之所以引发舆论讨伐，主要原因是彼时相关停车管理公司实行阶梯式无封顶的收费方式（全国各地并不常见），造成收费畸高，群众怨愤。虽然这一收费标准有当地相关文件（南府规「2017」9号文件）作为依据，但在文件正式出台之前，市物价局召开停车收费标准听证会的程序却经不起推敲，参会的经营者代表系由当地城投集团全资子公司推荐产生，这显然难以真实反映社会各方意见；而在该事件受到广泛关注后，南宁市再次召开听证会，重新征求各方意见，此次听证会的组织者由市物价局升级为市发改委，参会的经营者也改由行业组织、政府主管部门推荐产生。最终，此事造成相关公司被停业、市长公开道歉、多名相关部门领导及公司负责人受处分的后果，这很大程度上为各地敲响了警钟：作为促进经济发展和助力化债攻坚的重要手段，盘活国有资产是非常值得鼓励的，但如果在运作过程中只追求盘活收益的最大化而罔顾法律法规、公众利益和商业规则，必然会造成严重后果。
三、如何运用特许经营盘活国有资产？
通过以上两个小节的阐述可知，运用产权处置、资产租赁、存量改扩建、资产上市、特许经营、创新激活等方法能够实现大规模国有资产的盘活，从而能在利好地方经济发展的同时切实推动化债进程，实际上这也已经成为市场共识。当前，市场更加关心的是实操层面到底如何盘活国有资产。根据笔者对现有相关研究成果的梳理，围绕存量改扩建、资产上市等盘活方法的探讨已很充分，围绕产权处置、资产租赁的探讨虽数量相对较少但已基本形成共识，围绕特许经营、创新激活的探讨热度很高且持续性很强，至今市场上仍然大量的“扫盲”需求。鉴于此，本小节将着重探讨如何运用特许经营盘活国有资产，而创新激活类的盘活方法后续再通过专门的报告来进行研究探讨。
4月8日，国家发改委等六部门对外发布修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称“17号令”），自5月1日起施行。本质上，“17号令”是对标《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函[2023]115号）（简称“115号文”）的要求，对基础设施和公用事业特许经营领域进行制度的优化重塑，以有针对性地解决该领域突出存在的问题，同时进一步强化制度的约束效力和执行力。特许经营是一个较为宽泛的概念，不仅包括政府特许经营，还包括商业特许经营，而“17号令”所规范的对象是政府特许经营。同样，本文所探讨的也是如何通过政府特许经营来盘活国有资产。那么，何为政府特许经营？何为通过政府特许经营盘活国有资产并助力化债的正确方式？过去有一些地方动辄向特许经营方收取数亿元甚至数十亿元的特许经营权转让费，这种方式看似能快速缓解财力紧张局面并为化债补充资金弹药，但实际上潜藏着很大的隐债新增风险。
再次回看南宁天价停车费事件。实际上，该事件正是政府违法违规特许经营的典型。复盘事件脉络可知，南宁市政府为了盘活国有资产，未通过招标等任何公开竞争方式，就将市道路停车泊位经营权转让给了慧泊公司（系南宁公交集团全资子公司），签署转让合同的对手方为南宁市三个职能部门——市政园林、财政和公安交通。合同显示：该经营权转让期限为30年（20220628-20520627），转让费用为25亿元，但并未约定具体支付时间，仅称“按照南宁市财政局的要求，支付转让费用”。2022年7月7日，慧泊公司将未来25年停车泊位费质押给工商银行南宁分行和交通银行广西分行，相关合同显示质押财产价值为72.09亿元，期限为306个月，于2048年1月到期。虽然南宁市回应称上述72.09亿元只是金融机构根据第三方评估机构对慧泊公司未来25年经营权使用收入的评估值，并未发生实际贷款，但我们依然可以从中推断：慧泊公司将停车泊位收费权质押给银行的目的大概率是为了融资，而融资款的用途应是向政府支付停车泊位经营权转让价款，偿还银行贷款的资金来源则正是未来的停车泊位收费。这一操作看似形成了一个完美的闭环，但实质上属于当地政府借道地方国企向金融机构融资，或者说是地方国企替当地政府向金融机构融资，这明显违背多年来地方政府举债融资监管的精神和要求；而且，城市公共停车场本身兼具公益性和收益性，确实比较适合做成特许经营项目，但若只追求创收而罔顾公共利益，企图以不合理的高收费来拔高项目收益，进而支撑其金融机构贷款本息偿还，那么结局注定失败。更糟糕的是，一旦产生了以上述收费权为质押财产的银行贷款，则最终还是由政府来承担偿还责任，这显然会构成政府隐债的新增。由此可知，违法违规的政府特许经营不仅无法真正盘活国有资产，助力化债攻坚，反而还会增大隐债新增风险。因此，接下来本文将结合监管文件和过往案例，进一步详解如何正确运用政府特许经营，以真正实现国有资产的盘活。
本质上，政府特许经营是指政府通过公开竞争方式选择符合条件的社会资本方，授权其在一定的期限和范围内通过经营来提供公共服务/产品并取得收益，待期限届满将相关项目再移交政府。具体来看，正确运用政府特许经营，必须抓住以下几个关键点：
（1）建议以行业主管部门作为实施机构，负责项目筹备、实施及监管。具体而言，政府作为授权主体，一般会通过会议纪要或专门出具授权文件的方式授权有关行业主管部门、事业单位等作为实施机构，代表政府去实施特许经营项目。实施机构的职责包括牵头编制特许经营方案、委托第三方机构开展可行性论证、以招标/谈判等公开竞争方式招选特许经营者、特许经营协议的签订与履行等。需要提醒的是，虽然“17号令”明确了行业主管部门和事业单位均可作为实施机构，但相较事业单位，行业主管部门对特许经营项目所对应行业负有直接的管理和监管职责，其作为实施机构会更有利于项目的顺利实施，而且若发生特许经营协议纠纷，行政主管部门的诉讼主体资格更加明确，因此实务中更推荐以行业主管部门作为实施机构。
（2）应通过公开竞争方式进行招选特许经营者。根据“17号令”第十六条规定，“应当通过招标、谈判等竞争方式选择特许经营者”。通常，对于项目建设运营标准和监管要求明确、市场竞争比较充分的行业领域，比如政府投资建设的燃气设施，应通过招标方式选择特许经营者；反之，对于项目建设运营标准不明确、市场竞争不充分的行业领域，比如技术复杂或性质特殊、无法确定详细规格或具体要求的科研项目以及需要扶持的科技成果转化项目，可以通过竞争性谈判、竞争性磋商的方式选择特许经营者。另外，很多的政府特许经营项目会涉及到建设，对于此类项目有些地方政府会根据《招标投标法实施条例》第九条的规定[1]通过“两标并一标”的方式同时招选项目投资人及施工单位，要注意的是确保此种操作合法合规的关键在于一定要采用招标方式来选择特许经营者，否则会面临很大的违规风险。总之，原则上绝大多数的特许经营项目均应通过招标方式选择特许经营者，确保被选中的是真正优质的特许经营者，进而最终实现公共服务质量效率的提高。复盘天价停车费事件，南宁市政府彼时若能通过规范的招标方式选择特许经营者，大概率就可以避免发生负面事件、引致舆论讨伐。
此外，需要强调的是，被选中的特许经营者享有约定期限内对相关项目进行投资建设运营并取得收益的排他性权利，也就是说在约定的时间和范围内，政府不能赋予除特许经营者以外的其他第三方同等权利。因此，建议政府在特许经营协议中可就防止不必要的同类竞争性项目建设等作出承诺，实际上这也是保障公共服务质量效率的一个必要性安排。
（3）必须有运营。有运营，社会资本才有获利来源，特许经营才可能成立。相反，没有运营和较好的运营收益预期，则无法吸引社会资本，那么相应的公共服务/产品的提供义务只能由政府来承担，财政紧张的加剧也就在所难免。因此，无论采取何种模式去实施特许经营项目，都必须有运营，建设工程完成后直接将项目移交政府或通过提前终止协议等方式变相逃避运营义务的情形均被明确禁止；
（4）兼具公益性和收益性。相关项目的运营内容限定在政府负有提供义务或具有垄断经营权利的公共服务/产品，同时要求项目所提供的公共服务/产品可以有偿化，也即项目具备收益性，且运营收益能够覆盖建设投资和运营成本。根据“17号令”、《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令2004年第126号）等文件的规定，同时结合过往的案例可知，适合实施特许经营的领域包括交通运输、市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、体育、旅游等，适合实施特许经营的项目包括交通枢纽地上地下公共空间综合开发、收费公路、城市公共停车场、城市管家服务（垃圾收运处理及转运站管养、道路保洁及绿化等）、城市供水及污水处理一体化、城市供热/气、公租房、水库综合提升、旅游景区、岸线与港口资源经营、屋顶光伏发电、片区开发、车用综合能源站等。总之，特许经营项目要兼具公益性和收益性。
（5）不能以牺牲公众利益为代价去追求盈利最大化。政府特许经营的根本目的是政府通过积极调动社会资本的力量、发挥社会资本在融资、专业、技术和管理上的优势，在自身不花钱或少花钱的情况下为公众提供更高效率、更高质量的公共服务/产品。换言之，政府进行特许时不能以收取巨额特许经营转让费为目的，一定要克制借特许经营为自身牟取“暴利”的冲动，不能借特许经营的名义在无法律法规依据的情况下擅自新设行政许可并向特许经营者收费，不能包装和创设根本不适合也不能够实施特许经营的项目并以此去实施特许经营进而收取相应转让价款。总之，凡是过度追求盈利、增加公共产品/服务成本、有损公众利益的不规范操作，均应避免。
（6）不能加剧地方财政与债务风险。除了不能新增隐债的“红线”要求外，还不能因采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任。上述要求主要体现在两个方面：一是，政府作为授权主体，可给予特许经营项目一定的支持，但不能因给予相关支持而加剧地方财政与债务风险。比如，政府可以在建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，但要严防新增隐债；比如，政府付费可以按规定补贴运营，但不能补贴建设成本；再比如，政府不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式使用财政资金弥补项目建设投资和运营成本。二是，特许经营项目客观上存在融资需求，但不能以各类财政资金担保或作为还款来源，在“17号令”中对此有明文规定，目的正是严防隐债新增，实际上这也是对多年来地方政府举债融资监管政策的延续和加码。
目前，我们从一些地方的特许经营项目实践中看到，“115号文”、“17号令”所产生的影响很大。由于监管要求非常明确地限定了政府支持的形式、范围，除了在建设期给予政府投资支持、政府付费只能按规定补贴运营外，不允许补贴建设成本，且相关融资不能以各类财政资金作为还款来源，这意味着在实践层面，特许经营项目建设内容的融资额度受限于使用者费用的收入规模，而不能与项目在运营阶段收到的政府补贴挂钩。换言之，虽然很多项目在运营阶段有大量的政府补贴，但以这部分补贴作为项目收入来源来进行建设融资是不允许的。如表4所示，某地“城市大管家”特许经营项目的建设总投资为1.16亿元，其中有0.93亿元的融资需求，而这部分融资的还款来源只能是运营期使用者付费产生的收入（1.78亿元），而不能是16.9亿元的运营补贴。另外，实践中，是否因采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任很难判定，原因在于相应的对标项目并不易寻找，所以目前操作特许经营项目最主要的仍然是严防隐债新增，同时一定恪守监管提出的明确要求，避免一切会加剧地方财政与债务风险的违法违规操作。
综上可知：当前，通过政府特许经营来盘活国有资产是受到国家政策鼓励的，各地应积极探索与实践，但一定要始终牢记特许经营的目的在于实现公众利益、社会资本、政府的“三赢”；其中，增进社会公众福祉是最重要的，任何有损公众利益的特许经营均注定失败；其次是保护好社会资本的合法权益，进而保证特许经营的持续性和稳定性，这实际上也是为了保障公共服务/产品的质量效率；最后是政府从中受益，能在自身不花钱或少花钱的情况下去履行公共服务/产品的提供义务。实际上，这一重要性排序在“17号令”的第五条中能够得到充分印证（见表5）。由此可见，以政府特许经营助力化债攻坚的目标并不是通过收取天价特许权转让费的路径来实现，而是通过以合法合规的操作真正盘活国有资产、减轻财政支出压力、腾出更多化债资源的路径来实现，这是当下各地在特许经营实操中务必要摆正的一个重要认知。
[1] 第九条除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：……（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供。
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